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不平则鸣

落户北京比移民美国还难户籍改革是大势所趋

【博讯6月28日消息】 主持人:本报记者刘福兴 谭欢
嘉宾:中国人民公安大学治安系副教授 王太元
嘉宾:《财经》杂志 记者 任波

  主持人:对我们大多数人来说,户口一直是个比较沉重的话题,我们的亲人、朋友,或许包括我们自己,都曾经被这个问题困扰。前几天,我的一个妻子户口在外地的朋友还跟我说,他比较了一下,把户口迁到北京来比迁到美国还要难?比如跟一个美国人结婚很快就可以移民过去,可跟北京人结婚后想把户口迁到北京恐怕希望就很渺茫。

  王太元:确实如此。目前我们的迁移选择有四种,第一是计划迁徙,第二是调动迁徙,第三是安置迁徙,第四是投亲迁徙。在这四种迁徙选择中最简单的是计划迁徙,只要纳入国家计划范围就可以了。最难的可能就是投亲。假定一个北京人和一个外地人结婚,他要让配偶在北京落户口,手续之复杂、时间之长、难度之大是足以令人望而却步的。如果不走特殊渠道,按照正常的投亲迁徙的手续去办,就麻烦了,按照现在的情况,可能要等十几年、几十年。因此,虽然从经济学上考虑,我们这个户籍制度从整体上一下子取消和彻底改变是不可能的,但并不是说这个东西从现实角度讲就是对的,必须承认有很多不合理的地方。

  另外,为什么我们感觉移民到美国比到北京还容易,我认为主要是从办事的法定程序上讲是容易的。因为人家是有法律依据的,而我们没有法律,完全是靠内部的政策调控。可喜的是,现在的改革,已经开始关注人情,1998年户籍制度改革,第一项就是小孩随父随母自愿,第二项是加快夫妻投靠,第三项是加快老人投靠,第四项是允许买房、投资移民。这就改变了我们以前迁徙审批的选择价值取向。首先考虑的不是计划,而是考虑居民需要,四项改革三项都是围绕投亲的。

  主持人但是至今北京还没有执行这个政策。

  王太元:北京有特殊性,可以暂时不执行,但是不能永远不执行,特别是关于第一项,公安部明确指出是不能排除的,要无条件执行的。北京至今没有执行,一个重要原因是这只是一个通知,不是行政法规。但是就国家而言,至少现在已经把居民的需要作为首要考虑的问题了。

  户籍制度的背后是巨大的利益差别

  主持人:城市,特别是像北京、上海这样的超级大城市的户籍吸引力最重要的是它背后的利益,比如就业、补贴、社会保障等,政府可不可以对所有新增人口不再承担这些,而完全采取市场化的个人就业模式和个人收缴社会保障金的办法放开户籍。

  王太元:如果户籍背后这最关键的几项都不存在了,那么户籍的含金量也就微乎其微了。设想政府出台一个法律,任何想到城市来的人签一个条约,国家不承担任何东西,我估计户口的吸引力一下子会下降三分之二。但在操作上来看,尚不具备实施的可行性,因为一个户籍问题涉及很多经济、社会问题。至少目前北京市政府不能这样,有些问题是目前回避不了的,比如在登记失业率的时候,失业率的增加是政府难以承受的,再一个比较现实的问题,流动人口的就业竞争力要优于当地失业人群,如果把这两类人放到一起平等竞争,那失业人群就更惨了。如果我是领导,我也会先考虑现有人口的就业问题,把外来人口问题先向后拖一拖。

  主持人:但这种附着在户口上的利益差别构成了我们国家这种二元户籍结构,并在事实上是造成了城乡之间的不平等,户籍变成了身份、地位的象征。

  王太元:是这样,城乡差别的确是有的,而且不仅是城乡这两者的差别,比如1988年有一个统计,整个上海市从郊区的农民到市中心的市民可分为八个等级,每一个等级平均差50块钱左右的补贴,就是说市中心的市民如果每年享受400块钱补贴,郊区农民一分钱也没有。这是直接补贴,如果算上间接补贴就更多了。一直以来对这种现象批评很多,认为工人和农民两阶层所享受的经济文化待遇截然不同。这是事实,但这又是现阶段难以避免的,国家想不承认也不行。再就是教育不平等,最大问题是录取制,全国统一出题,统一录取,但现实情况则恰恰相反,这也是不公平。现在,很多人想方设法把户口转入大城市,一个重要原因便是子女教育问题。

  任波:现行户籍制度关联不同层次的利益主体,对谁的好处大一点?

  王太元:首先是公务人员,与公职、公务相关的单位的人,其次是本地居民,再次是外地进来的尽管没有户口,但是工作找到了,钱也挣到了的人。至今,这个层次还是存在,但是我们现在政策的目的是逐渐把这个层次抹平,逐渐平衡起来,把户籍制度利益差逐渐缩小。

  短缺经济没有结束

  主持人:这种二元结构的户籍制度已经成为人们批评的焦点,有没有可能在短时间内解决这一矛盾?

  王太元:要搞清楚现行户籍制度并探讨改革我想应该有三个前提,第一、对现状的准确把握,即今天这种局面究竟是怎样形成的?第二、未来应该努力的方向是什么?第三、未来所采取的改革方案的可行性有多大?

  我的看法是,现行的户籍制度是中国短缺经济和计划经济作用的结果。短缺经济是第一大原因,在短缺经济时期,中国走的是高就业、低工资、低福利的路,高就业是第一大前提,城市的钱就这么多,首先解决现有城市人口的问题,然后再考虑外来人口的问题。我国最早对人口迁徙的控制始于1953年7月份,中央政务院发布《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》,沿用至今的“盲流”一词就是那时提出来的。

  第二是计划经济,从1955年开始,我们实行是统购统销,这是我们整个计划经济的基石,工业产品和90%的农业产品由政府收购,然后再在城乡之间调剂,这里面是政府当商人,物价由政府根据需要制订,依据是既保障城市人口生活稳步增长,又保证农民生活稳步增长。

  第三是在特定的时期,很多事情一旦经济上没有办法解决,就用政治手段来解决。比如说从五十年代开始到六十年代的上山下乡高潮,当时以为农村有资源,知青下乡又可以接受再教育,就把知青赶到农村,但是实际上,农村的资源也匮乏,农民也不欢迎。

  改革开放以后,经过十五年左右的发展,经济从短缺变成了过剩,计划经济不搞了。但是,上述问题是不是完全不存在了?没有。比如短缺经济,我们看到的产品过剩,是不是完全彻底地过剩呢?远远没有。比如说教育资源过剩了吗?小孩择校读书为什么要收高价?事实上,短缺经济在很多领域,尤其是在国民经济再分配领域还特别明显。所以,短缺经济并没有完全过去,只是在一部分领域短缺,在一部分领域过剩而已。这时,这种短缺还要由政府补贴,不管是明补、暗补,还是微观补或宏观补,反正都在补。这就是说短缺经济并没有过去,补贴并没有结束。在这个情况下要取消户口的限制是不现实的,因为经济上是没有办法解决这个问题,不平等是不平等,这个不平等是历史造成的。所以现在有专家说中国城市现行户籍制度废止一定具备两个条件,第一个是国家完全取消对城市和城市居民的补贴,第二个是要实现不同区域的均衡发展。

  任波:那么是不是现在存在的这些问题,都是没有办法解决的?

  王太元:未必。有些地方解决了,有些地方没有解决。当然,这里面有各地政府各自考虑问题不一样、情况不一样的原因;同时,有些领导开放一些,而有些领导确实保守一些。从管理部门来看,应当说现在公安部对户籍制度的改革方向是明确的,主要采用经济手段,这也是世界上比较通行的做法。这个经济手段的运作方式,第一是就业,第二是住房,第三是教育。有人就提出过,把这三个指标规划起来,按照一定标准给予办理城市户口,以北京为例,比如连续若干年在一个城市拥有固定工作、稳定收入的人或者如果自己有钱,进城后买了房的人,就可以考虑解决户口问题;相反,如果一点钱都没有,希望凭借户口的办法解决小孩的上学,配偶的就业,解决自己的住房,那事情就麻烦了,北京市解决不了,那都得要钱。

  户籍控制能限制人口流动吗?

  任波:如你所说,户籍制度跟短缺经济是联系在一起的,到现在好多短缺问题还没有根本解决,所以现行的户籍制度可能有合理性在里面,比如在一定程度上限制了过度迁徙。只是现在这种限制的功能有没有起到作用呢?比如现在北京好多人没有本地户口也在这里生活着。

  王太元:确实是在一定程度上起到了限制人口的过度迁徙的作用的。现在如果对北京市的外来人口做一个收入统计或者是享受统计的话,可以看到,一部分人在北京生活无障碍,或者说是可以自由流动的人,在北京的300万暂住人口里面,所占比例不超过30%。在北京工作的人如果没有本地户口,就得比有北京户口的人付出更大的代价,获得更多的收入才能得到与北京人同样的或更好的生活。因为没有北京户口就享受不到本地人享有的各种福利和补贴,个人只能自己为自己创造同样的福利和补贴,这样生活成本就高了。因此,那些生存能力较差的打工仔,根本不可能做到这样,也就享受不到一般市民的待遇。北京去年人均收入8520元,而那些打工仔的人均收入能达到8520元的有几个?对这些低收入的打工仔,北京市政府是没有付出代价的,否则,就得把北京市民的生活水平降低下来。这是行不通的,所以北京市就不可能承认这些打工仔。在全国的范围内都是这样。这样就把很大一部分想进入大城市的外来人口给控制住。

  主持人:最初户籍制度跟短缺经济联系,慢慢又联系上了比如住房制度、人事劳动制度、社会福利制度等等,然后形成一个庞大的制度体系,最终希望通过它来比较有效地限制人口的过度迁徙。可到最后人们对户籍制度反映越来越大,也就是说因为它在这个层面上很大程度上限制了人才的流动,负作用是不是相当大?而在另一个方面又不一定能够限制人口的流动,像民工潮,这种负面作用也不小。

  王太元:我们研究负面的角度比较广阔。一般认为,这个迁徙控制制度造成了一系列的难题,第一个是流动人口的问题。我们国家每天有上亿人口在流动着,如果允许在一段时间以后定居就会少一些。假如规定一个人在北京工作若干年,工资收入在一个什么水平上,就允许在北京定居,那相当一部分人就不再是流动人口。现在政府管理流动人口,第一个办法就是要收钱,而流动人口躲避政府管理,第一个原因是躲避交钱,如果有这么一套政策,我想就没有人会躲,而且会积极主动报户口。连续居住多少年以上凭谁来证明,凭居住证件来证明,想成为北京人,从来北京的第一天起就不会用非法的方式生活。这样,会大大降低流动人口犯罪所带来的一系列社会问题。

  关于人才方面,我是反对用户籍来限制它的流动的,曾经有人提出过一旦户籍放开,人才流失对西部、对落后地区的影响问题。我不太赞成这个说法,为了不让西部的人才流失,限制人口迁徙,理论上是在用制度的浪费换取技术的节省。实际上西部的人才问题靠政策是绝对解决不了的。我们可以调查一下,从1980年到2000年,西部的大学生有多少?现在留在西部五年以上的大学生还有多少?这里的问题首先是西部地区不重用人才,对人才排斥。举一个例子,西部当地一个初中生做了十年的警察后当上一个派出所所长,他会觉得混得很不错,一个大学本科生回来两年后就应该被提拔为所长,这时,这个初中生会非常生气,为了不让本科生两年提所长,他干脆一天到晚整这个本科生,使这个本科生出错,于是大家就都说这个本科生没有本事,成了文化程度越高,素质越低,也就不会在短时间提拔为所长。如果这样做,有高级人才也会被排斥走。所以,为了保护人才,我们更应该在政策上允许、鼓励人才流动。

  在实际操作中,我们近二十年的户口改革最主要就是从放宽人才、促进流通开始的,但做得还不够,从1983年国务院关于科技人员合理流动的制度以来,到1993年有四十多万人申请合理流动,最后有四万多人实现了合理流动,只占总数的9.8%。人才问题的解决思路不能用计划经济的办法,因为人才不是一个近期的直接的经济行为,是一个潜在的远期的经济行为。解决这个问题只能用竞争方式,人才往高处走是正常的,不让人才流动,才叫人才流失。所以人才流动我们还是尽可能遵守市场经济规律。西部需要人才,就拿高工资、好的工作环境和事业吸引人才。

  户籍鸿沟何日消弥?

  任波:这两年说户籍制度改革比较多,但是我注意到从户籍在我们国家形成二元分割结构开始到现在,户籍改革从来没有被单独拿出来说,都是跟在其他制度后面。现在认识到城镇化和工业化步调不一致了,所以才真正提出来要改这个二元结构了。

  王太元:到目前为止户口的改革有两个特点,第一是没有单独出来过,只是以其他改革配套措施的面目出来。第二是与户籍相关的改革到目前为止不是民间推动的,而是政府主导的行为。1988年我预计中国二十年能实现迁徙自由,现在看全国范围之内差不多,但是在北京、上海这种城市就需要三十年了,2018年差不多。

  另外,改变城乡二元结构绝不等于就是在形式上改变户口性质,而是在内容上,改变二元结构的差别,消弥鸿沟。城乡差别是生产力水平决定的。生产力水平低,城乡差别就会存在。比如说我们全国城市人口享有很多优惠的条件,城市人口就业有保障、教育有保障、医疗有保障,其他还可能有保障。农村什么都没有,农村富裕起来,这些就会解决,那时城乡差别不大,在哪个地方都会无所谓了,同时,城市化进程的压力也就削减了。所以这也是迁徙自由为什么能够实现的依据——现在的各项改革把城乡差别正在逐步缩小。

  任波:户籍改革的相关方面的要求或者说期望都不太一致,比如说政府现在当前的阶段性目标想的是城镇化,地方政府可能想到如何缓解财政压力,作为群众可能要求要更多的迁徙自由。这方面有没有可能统一起来?

  王太元:要求不一致也可以理解。现在在全国范围内出台一个总的、统一的法规或制度性的东西,可能还不到时候,但要逐步酝酿这么一个东西。

  实行户籍制度本身没有错,而且以后还会越来越发达。问题是户口迁移不能单纯用行政控制,要用经济控制或法律控制。所以,户口迁移制度要改革,而户籍制度要改革更加强化,因为户籍制度本身不仅仅是迁移,还有户籍制度行政功能,比如身份证等,所以户籍制度本身不是错,不是封建的,也不是等级制度。

  我想,将来的户口是附属于劳动、住房等的一个登记认证制度,这一天的到来说快也快,说慢也慢,关键是立法,即使不能研讨立法能不能拿出一个内部规定,让各地根据规定搞一个立法。所以从这一点上讲,这个事情是急不得也慢不得,说急一个人着急也没有用,但是说慢,一推就是十年。



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