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从疫苗丑闻看中共执政的合法性
(博讯北京时间2019年1月31日 转载)
    本月早些时候,数百名愤愤不平的父母聚集在东部省份江苏金湖县政府大门外,要求就为何给145名婴儿接种过期的脊灰疫苗给个说法。这是中国不到七年的时间里出现的第五起疫苗丑闻,也是给这个国家的药品行业、全国免疫接种项目、监管机构,乃至中共合法性的又一次打击。
    
     去年夏天,中国最大的疫苗制造商之一被发现流出了至少25万剂不合标准的白喉、破伤风和百日咳疫苗(后又查出更多)。不久后,预约打疫苗的应用“小豆苗”对30万父母的调查发现,79%的受试者称在丑闻之前,他们可能已给孩子接种了国产疫苗,但只有36%称他们现在还会这么做。60%的受试者称,他们考虑在中国大陆以外给孩子接种。

    
    当时和本月都有一些针对当地官员的抗议,有时是暴力抗议。去年夏天,一位高级监管官员出现在官方电视台,就公众担心的问题发表讲话后,中国网民猛烈抨击他生硬的态度和巴宝莉(Burberry)衬衫,称其在这种场合不合时宜。而政府所采取的惩罚措施——罢免官员、给一家制药企业处以巨额罚金——似乎未能平息民愤。
    
    这些丑闻,特别是丑闻的一再发生,破坏了人们对国家的信任。某种程度上,几乎任何地方都是如此,哪怕只是监管失职,但中国遭受的打击尤重。
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    如社会学家赵鼎新所主张的,一个国家的权力基本上有三种合法性来源:诉诸共同的价值观,选举程序的神圣性和法制,或自身的绩效。在中国,共产党掌权至今并非基于普选或法制,该党也无法再诉诸共产主义作为一种整体性政治理论的优越性。因此,它的合法性必须来自持续交付公共产品,如经济增长或生活条件的改善。
    
    民主政府在某种程度上也会对自己的表现感到担忧,因为他们担心失去下一次选举。但民主作为一种政治体制,其合法性源自对基本权利和程序公正的尊重,而非取得具体成果;表现不佳并不会危及这一体制本身。中国则不然,在中国,党即是国家。习近平主席含蓄地承认了这一点——2013年他曾警告:“我们党在中国执政,要是连个食品安全都做不好,还长期做不好的话,有人就会提出够不够格的问题。”
    如赵鼎新所论,绩效合法性的部分形式可追溯到中国帝制时期的“天命观”,这一思想认为皇帝的权威是由上天授予,但持续的前提是他保持着英明的统治。当帝王统治变得无效或成为暴政时,他们就会被政变或革命正当地取缔。
    
    在共产党1949年掌权后,国家更深入地渗透到社会之中,不断作出改善人民福祉的承诺。长期被视为个体责任的卫生保健成为公共福利。但即便是在它不称职的时候,共产主义意识形态和对毛的个人崇拜也使该党的合法性得以维继:例如,大跃进期间的饥荒并没有从根本上动摇毛的权威。
    只有在后毛泽东时代,在国家治理的合法性无法再求助于共产主义之后,绩效才成为中国共产党合法性的主要基石。这个方针似乎一度也曾奏效:“如果没有改革开放的成果,‘六四’这个关我们闯不过,” 1992年邓小平说,他指的是1989年镇压天安门事件那一天。
    但邓小平的说法也承认了基于绩效的合法性的内在缺陷:在自上而下、国家主导的政治体系中,绩效与合法性之间的紧密联系非常危险。去年夏天在中国,当我研究污染对健康的影响时,我惊讶地听到包括学者和普通人在内的许多人,将政策失败(如食品安全危机)或经济问题(如不断增加的收入不平等)归咎于“体制”本身的失败。
    自2012年末至2013年初习近平开始出任共产党总书记与中国国家主席时开始出现的权力集中,只是强调了这一体系的脆弱性。在一定程度上,由于取消了对国家主席的任期限制,并开展了大规模的、令人生畏的反腐运动,习近平已成为中国的最高领导人。但他的极大权威令各级官员深感不安,产生了意想不到的影响。
    低层官员有强烈的动机同习近平站在一边,尤其是当他明确而一贯地发出政策优先级的信号时。例如,在污染控制方面,他们有时变得过分热心,甚至过火。但对于疫苗安全之类时断时续的政府议程,因为担心犯错,地方官员更有可能采取观望态度——口头上遵守指令,但实际上逃避责任。正如独立学者邓聿文指出的,极度集中的领导导致了一种自相矛盾的局面:以严厉惩罚为后盾的严格监管,实际上可能会变成没有监管,而且几乎没有问责。
    
    金湖政府的一项初步调查发现,该县卫生院的疫苗管理人员没有遵守使用和储存疫苗的规程。当地疾控中心没有及时报告问题或采取后续监管措施。报告将这些疏忽归因于“管理混乱、工作失职、监管失灵”。
    地方层面的政策瘫痪有可能导致重大政策失败和丑闻,而丑闻引发的社会不满往往会让政府神经紧张,有时会反应过度。在去年夏天公众愤怒爆发的一周左右时间里,“疫苗”一词成为中国社交媒体上最受限制的词汇之一。金湖事件发生后的这个月,一段视频在微博和微信上流传,显示了金湖附近洪泽区官员和居民的会面。可以听到一名妇女愤怒地询问她的电话受到了“不明干扰”,她指着当地的公安负责人说,“政府就是用这样的方式关怀、关爱我们的吗?”
    
    那么,中国政府如何才能摆脱其合法性的束缚呢?为了不让人们认为政府提供的公共服务不够,政府应该停止过度承诺,而把精力集中在那些人们认为对他们的福祉最重要的事情上,比如食品和疫苗安全。为了改善在这些方面的表现,政府应该让经济和社会力量发挥更大的作用。例如,它应该向外国产品开放疫苗市场,同时鼓励公民参与监督,并正式确定他们可以报告任何违反安全标准的方式。政府要制定更明确的指令,但惩罚应当不那么严厉、看起来不那么武断,这样也会减轻下级官员的恐惧,让他们有理由承担应做的工作,并减轻政策瘫痪的问题。
    中国人民无法诉诸制度,去替换国家最高领导人,无论对政府的表现满意与否,他们都被它困住。尽管如此,共产党的中国通常不愿推行普遍不受欢迎的政策,不愿冒风险引发民众不满。在这个意义上,甚至是中国共产党的统治也是对帝国时代“天命”的延续——在这种传承下,人们有一些理由对中国疫苗安全的未来感到乐观,有理由认为中国的总体政策制定可以更加理性和有效,甚至可能有理由认为党内会对权力下放采取某种措施。
    来源:纽约时报 (博讯 boxun.com)
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