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中共学者对谢选骏“小国时代”迟到十年的思考
(博讯北京时间2017年10月16日 来稿)
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    作者:韦民(北京大学国际关系学院教授)
     
    摘要:任何国家都不可能生活在真空之中,外部环境是国际行为体生存与发展的基本背景。对于外部依赖性尤其显著的小国来说,因应和利用国际环境是不可或缺的生存之道。
    
    小国外交既有“小”赋予的优势,同时更有实力缺陷、外交资源匮乏造成的明显劣势。这种特性使小国形成了意在扬长避短的独特外交模式和对外行为方式。
    
    任何国家都不可能生活在真空之中,外部环境是国际行为体生存与发展的基本背景。对于外部依赖性尤其显著的小国来说,因应和利用国际环境是不可或缺的生存之道。一言以蔽之,外交是小国攸关发展的重中之重。普遍来看,小国的体系缺陷似乎是显而易见的国际常识,然而,它们在国际关系中真的就一身是“短”吗?是否也有源自“小”的“长”或有利之处?这是我们讨论小国思维和行为必须回答的基础性问题。
    
    一、小国在国际体系中的有利之处
    
    新的国际体系赋予了小国新的国际角色,提高了小国促进国家利益、发挥国际影响的可能性。国际社会某种程度上逐渐丢弃了“唯大是好”的传统观念,“小”(smallness)成为国际体系多样性构成的重要成分。在国际关系中,大国有大国的国际定位和行为偏好;与此同时,国际问题的多样性和复杂性也为小国提供了独特的行动空间、发挥作用的余地及提升国际地位的机会。挪威、马耳他、卡塔尔、以色列、新加坡等就是小国治理的佼佼者,它们以微不足道的“小”发挥着与其物理规模不相称的国际影响力。虽然我们不能轻易断言世界已经进入超越“大国时代”的“小国时代”,但21世纪的小国也绝不能被简单地视为由大国或强国主导的体系中的“结构性虚弱”的“小人国”(Lilliputians)。在国际体系中,实力差距是小国参与国际互动的巨大劣势。这是无可非议的事实,然而,“小”也赋予小国一定的生存与策略优势。
    
    挪威是西欧最大的产油国和世界第三大石油出口国。自2001年起挪威连续六年被联合国评为最适宜居住的国家,并于2009-2013年连续获得全球人类发展指数第一的排名。图为位于首都奥斯陆的挪威皇宫。
    
    主权国家资格和参与国际活动的权利为小国提供政经机会
    
    第一,享有大小国家平等的法律地位及国际制度赋予的优势。蚂蚁虽小也是肉,小国虽小也是国。在国际体系中,大小强弱国家之间都享有法律意义上的平等地位,即便最弱小的国家也有作为主权国家的所有权利。在这种国际安排下,小国与大国实质上处于“一对一”的双边关系。主权国家资格和参与国际活动的权利为小国提供了许多政经机会,从而为国家发展带来额外的国际便利与空间。
    
    二战后,规范国家行为的国际制度日趋丰富完善。国际制度既是大国主导构建的一系列机制、规则和规范,也是主要大国维护自身利益的重要途径。与此同时,相对有序的国际格局改善了小国生存与发展的外部环境,也为小国参与国际互动提供了有利条件。联合国确立的主权国家(无论大小)相互平等、互不侵犯、互不干涉等国际规则严格制约着大国“以大压小”的政策冲动,事实上弱化了大国传统的实力优势地位,因而更有利于小国的对外交往。现实来看,在与大国互动中,小国通常能够抢占先机,获取更多的实际利益。
    
    弱国身份为小国提供了有助于达成政策目标的战略契机
    
    第二,无威胁的外部认知带来的众多好处。小国基本上属于令人放心的行为体。受“小”的严重制约,小国资源有限,与大国之间的相对实力差距极为突出。因此,其他国家一般不会将小国视为威胁,甚至不把它们看作潜在的对手。没有威胁也是现实主义者定义小国的标识物。弱国身份的国际认知为小国提供了有助于达成政策目标的战略契机。
    
    在当今国际体系下,因为无伤大局的“小”,小国能够安享国际制度提供的“公共物品”,无需付出相应代价而成为国际安全的“搭便车者”,在许多国际领域往往拥有更大的灵活性和行动余地,可为大国之不可为,可不为大国之必为。这是“小”赋予小国的天然优势。
    
    1993年,在挪威的撮合下,巴以双方在奥斯陆经过历时数月的14次秘密谈判,就实现初步和平取得实质性重大突破,最终在加沙和杰里科首先自治等问题上达成原则协议。此次谈判是巴以双方首脑的首次直接会谈。9月13日,巴解组织和以色列在美国白宫南草坪正式签署了《临时自治安排原则宣言》(即奥斯陆协议)。
    
    小国可能更有机会扮演“诚实掮客”的国际角色
    
    第三,诚实可信的掮客角色提供了难得的外交契机。由于规模小和缺少既得利益,小国可能更有机会扮演“诚实掮客”的国际角色。没有实质性的威胁,没有地区和全球性“野心”,没有既得利益的强烈意图,大多数小国也没有侵略和殖民统治他国的不光彩历史。这些普遍性国际认知为小国提供了扮演“和事佬”的外交契机。小国发现自己处于国际“互动过程的中心位置和信息的焦点”之上,因而可以介入大国难以介入的国际事务,发挥大国难以发挥的国际作用。北欧的挪威就是国际调停的“老手”,且因此获取了“和平卫士(peace-maker)”的国际美誉。
    
    第四,“小”额外增加了政策工具的灵活性。小国是发现国际体系破绽的专家,是要求发达国家或大国给予宽大和特殊待遇或债务减免的行家里手。小国非常有效地利用着“小”的特征,玩弄“无足轻重的重要性”(importance of being unimportant)或“无能为力者的权力”这样的游戏。“无足轻重”难以引起大国的关注和应对,这为许多小国使用各种非常规、非主流的外交和发展策略构建了安全屏障,它们的“为所欲为”涉及诸多领域,包括离岸金融中心、出售主权、开设赌场等不一而足,即便违反了贸易规则,也能免遭贸易报复。在大的国家那里,这似乎是不可想象的。
    
    国际离岸金融中心是一些国家和地区,特别是加勒比和南太平洋地区资源匮乏的发展中岛国,通过立法手段培育和发展一些特殊的经济区,允许国际自然人或者法人在其领土上从事各种离岸业务,并主要依靠低税或者免税政策大力发展离岸金融业,吸引逃避本国税收和其它目的的国外资本。图为避税型离岸金融中心的代表之一——巴拿马。
    
    第五,专一外交凸现互动中的谈判优势。由于小国外交对象和活动领域更为专一,因而在特定议题的国际谈判中可能会占据某些优势。
    
    一方面,一个小国可能会高度重视与一个较大国家的关系,而“一个较大规模的国家通常不敢,或者无论如何不会那么做,把注意力高度集中于与一个较小国家的关系上”。小国政治精英的注意力可能会“强烈地聚焦于与大国的关系上”。另一方面,在国际谈判中,小国可能派出“具有极高权威和判断力的一流人物,而大国可能只会派遣级别较低且没有多少权威的谈判者”。小国可能会“集中资源来获取情报、分析形势、计划未来”,但大国认为与小国相关的议题“只是一个无足轻重的小问题、一个相对次要的问题”。因此,小国外交的专一性和大国外交的广泛性可能赋予了前者在相互关系中的特别优势。
    
    小国更易占据国际道德“高地”获得理解和同情
    
    第六,道义和舆论优势是小国外交的法宝。同情弱小是人类的天性。在大小国家互动中,国际社会往往会给大国提出更高的要求,施加更大舆论压力,而对小国一方的行为则倾向于理解和同情。小国据此占据着国际道德的“高地”,因“小”而博得国际舆论、非政府组织和国际社会的同情和关注及外来援助。
    
    在当今世界政经体系下,它们可以凭借道德途径,激发国内社会支持,影响国际媒体的倾向性,吸引国际舆论的关注,甚至“从各种非政府组织那里争取同情和支持”。因此,小国属性并不意味着小国外交是毫无意义的国际现象,小国外交完全可以展现自身独特的国际影响力。
    
    第七,大国竞争衍生的外交机会取之不尽。在国际关系中,小国并不意味着没有周旋列国的外交机会。大国和谐,小国外交就无用武之地,也没有影响国际关系的外交筹码。大国相争就是小国的外交契机,就是小国外交的活跃期。在这种情况下,相关小国可以提高自身在大国战略布局中的价值,通过平衡、模糊、敲诈等行为策略吸引大国的竞相关注,争取最大化的政治经济利益。无论是在对抗性、还是竞合性的大国关系背景下,小国总是拥有这样的外交机会,大国也因此付出了大量的政治经济资源。在国际关系总体稳定的情况下,大国互疑,小国得利。遍观历史,大国总是难以相安无事,总在相互盯防,激烈竞争,小国外交因此总是机会多多。
    
    这些优势为小国外交提供了一定的便利和空间。对于众多小国而言,“小”是一个局限性,但实际上也是一个机会。然而,外交终究是国际体系结构的现实反映,权力分配通常决定了一个国家的外交地位、外交目标和外交活动。大国外交事实上界定着国际关系的状态和发展方向,小国外交脱离不了大国外交所建构的国际结构。可以看出,在体系和“小”的双重制约之下,小国外交存在着许多固有的局限性。这些局限性是小国独特外交行为倾向形成的主要根源。
    
    二、小国在国际关系中的缺陷
    
    在传统的国际体系下,权力与外交相互对应,相互印证,“小国”几乎等同于“弱国”。在这种背景下,作为一个独立国家而存在的小国总是令人疑惑。它们只是些“仪式性国家”,根本没有能力推动“有意义的外交政策”,其外交活动“甚至需要借助毗邻大国的大使馆才能完成”。“小国无外交”是当时国际政治现实的客观反映。当今世界,国际体系的性质依然发生了巨大变迁,权力与外交之间并不构成绝对的因果和对应关系。小国及其外交不仅摆脱了“无能”、“无力”和“无助”的传统认知,而且获得了相应的国际活动空间,在国际关系中产生了越来越大的存在感和影响力。
    然而,权力导向的国际关系并未发生根本性变化,综合实力仍是外交的物质基石,小国外交也没有克服本质上的固有缺陷。可以看出,“小”所衍生的诸多脆弱性、体系中的相对弱势地位、实力对比的巨大差距,使得小国外交面临着无法避免也无法克服的诸多缺陷和劣势。
    
    第一,实力缺陷决定了小国在国际体系中的相对外交弱势。综合实力是一个国家对外行为的主要依据、动因和根源。在国际体系中,国家处于自助系统之中,必须运用它们的“综合实力”来维护自身利益。国家的经济、军事及其他能力“不能被分割开来加以衡量”。国家“并不因它们在某一方面实力出众而成为一流强国”。它们的地位取决于“在人口、领土、资源禀赋、经济实力、军事实力、政治稳定及能力”方面的得分。小国与大国之间、小国彼此之间的实力差异决定了它们在国际格局中的角色和地位。贝尔德尔·索霍松(Baldur Thorhallsson)认为,“内在能力与外在形象决定了小国在国际舞台上可能扮演的角色”。从国际比较的角度看,“小”和相对实力缺陷建构了小国在国际关系中的独特禀赋,直接决定着它们的国际地位及其可能采取的外交行为方式。大国是国际关系的主导性力量,小国外交政策则往往更多受制于规模局限和国际地位。缺乏必要的物质权力是小国外交面临的最大障碍。
    
    首先,实力缺陷界定着小国的体系角色。在国际体系中,小国是一个被动的接受者,对体系变迁难以施展必要的影响力。小国不能制定国际规则,不能制定全球政策。它们承受着大国行为带来的影响。譬如,在与小国相关的气候变化、太平洋地区核废料的国际运输与核试验,以及承认国际税收竞争是经济竞争的一种合法形式的全球政策方面,小国一直被严重忽视或无视。在全球力量均衡的外交活动中,大国则往往承担了维持全球实力均衡的责任,小国的国际作用则极为有限。
    
    小国的边缘化国际地位本质上是很难改变的
    
    其次,实力缺陷限定着小国的外交分量。国家实力与外交分量高度相关。从实力比较的角度看,小国可以看作是一支“地方性力量(local power)”,其需求限定在“自身和邻近的地域”之上,通常被断定为“一枚无助的棋子(a helpless pawn)”和“国际政治的目标”。 在实力和权势相对应的国际背景下,小国的边缘化国际地位本质上是很难改变的,在世界贸易、世界金融或联合国体系下的一些国际规则制定论坛里,小国也没有多少发言权。
    
    此外,实力缺陷影响着外交能力。国家实力显然是外交能力的物质基础。在与大国的交往中,受制于实力和依赖性,小国外交和内政往往承受着来自大国的巨大压力。例如,对美关系是所有加勒比国家国内政策中的重要议题。这主要是因为这个毗邻超级大国的行为影响了小国的内政,甚至一定程度上决定了小国的成员资格和意识形态导向。“加勒比国家的任何行为,只要引起了美国的反感,必然会招致惩罚。”世界上其他地区的小国同样面临着来自大国的有形和无形的巨大压力。大国的力量和态度是小国不仅无法忽视、反而必须高度关注的外部因素,这在相当程度上限制了小国外交的行动空间与自主性。
    
    1994年7月24日,加勒比地区25个国家和12个未独立地区的总统、政府首脑或外长在哥伦比亚的卡塔赫纳签署了加勒比国家联盟成立纪要,加勒比国家联盟(Association of Caribbean States)正式成立。图示白色部分为加勒比国家联盟成员国。
    
    第二,外交资源匮乏严重制约了小国的外交能力。外交是一项包含众多机构、大量人力资源、花费巨大的国家系统工程,外交活动依托的是包括人、财、物、机构、智库、院校等构成的庞大外交资源。国家实力是外交资源的基石和源泉,它也直接决定了外交资源的多寡和外交手段的丰富性。绝大多数小国并不拥有大国那样诸多有效的外交手段,其有限的“使团规模”、匮乏的外交资源决定了这样的局限性。
    
    首先,小国人口规模是严重制约其外交布局与运作的巨大缺陷。即便发达小国,稀少的人口导致它们难以配置足够的合格外交人员。有限的招募潜力难以形成最低限度的外交人员结构,其原因是人员匮乏,尤其是缺乏足够的合格外交职员。这使得外交人员招募的标准放在了其他不同的因素,而不仅仅是候选人的职业技能上。这个缺陷在独立不久的“新小国”中显得尤为突出。新小国的外交依赖于外交官的个人知识与经验的积累,它们不得不大量招募年轻且缺乏经验的外交官,这无疑大大削弱了外交效率。
    
    其次,大多数小国并不具备培训外交人员的条件。这些人员往往是在国外接受训练的。国外培训的确有所帮助,但无法取代依照特定国家需求而量身定做的(培训)项目。一些小国,如马尔代夫,仍然缺乏专业的“外事工作人员”(foreign service cadre), 因此,其外交部门未能做到机制的延续和经验的积累。
    
    马尔代夫是印度洋上的一个岛国,面积300平方公里(不计算领海),是亚洲最小的国家。2015年,马尔代夫人口为40.9万。图为马尔代夫首都马累。
    
    小国难以承受高昂的外交成本
    
    另外,小国外交官履行使命的职业素养不足。由于外交官是这些小国参与国际关系的为数不多的行为载体之一,他们应该具备高水准的外交素质。小国往往不能严格制订和执行外交官的标准要求,即便是在重要的外事委派上也是如此,如联合国。这是由于小国在考虑外交使节任命时,过分关注政治因素。当代表国家的外交官因缺乏经验和专业能力而无法对国际议题做出理性判断时,政治领袖们则更容易做出基于自身认识的政治决策。
    
    最后,小国外交的国内支持力度不足。外交是一项复杂的工作,需要国内的大量相关机构予以配合和支持。行之有效的外交活动,需要在信息收集分析、国际问题研究、国际沟通与交流等方面认真准备,大学、研究机构、政府部门等其他行为体都是支持外交事务的重要环节。然而,对于这些辅助和支持外交工作的庞大资源的缺乏以及难以承受其高昂的外交成本,导致外交通常成为大国独享的“奢侈品”。
    
    第三,小国的外交经验相对欠缺。外交是高度注重实践性和经验性的活动。外交经验对于外交活动而言是非常重要的条件,这往往需要一个长期积累、摸索和总结的过程。大国一般都具有悠久的外交历史和丰富的实践经验。这是大国外交更为成熟、影响力更大的原因之一。相对来说,绝大多数小国是外交领域中的“新手”。它们基本上是战后、冷战结束之后的新兴国家。在取得政治独立之前,它们“并未具备足够的能力与手段终止其对外部世界的行政依赖性。”这些国家的外交部门是独立之后方才建立起来的,外交活动当然也是此后的事情。在独立之前,它们的外交关系由殖民国家或旧国家的外事机构管理。独立之后,由于外交资源匮乏和外交经验不足,在应对外交中的复杂议题方面,小国的外事机构显然缺乏必要的“知识水准”。建国历史短暂的一个结果是小国外交经验的相对不足。这无疑会限制小国的外交能力。
    
    第四,小国外交政策议题缺乏协调性。小国外交政策中的主要议题是攸关其生存与发展的全球环境变化、国际贸易及其战略弱点。这些问题通常是其他部门而不是外交部门的责任,传统上被视为“内政”问题。在一些国家,这些“内政”部门已经发展了它们“自身的外部利益”,在国际谈判上代表国家协商相关议题,外交部则例行公事般地不去参与相关议题的决策。因此,虽然外交对于小国缓解固有的脆弱性是至关重要的途径,但许多小国外交受制于多重内外制约,并未形成一个责任清晰、任务明确的外事活动机制。既缺乏足够外交资源、对外交事务所应承担的责任认识又模糊不清的外交部门,已经严重削弱了一些小国对外事务的“守门人”功能。
    
    综上所述,小国外交既有“小”赋予的优势,同时更有实力缺陷、外交资源匮乏造成的明显劣势。这种特性使小国形成了意在扬长避短的独特外交模式和对外行为方式。相较大国外交方式的多样性选择而言,小国外交具有更强烈的多边外交偏好;在外交活动领域上,小国大体上推行的是选择性的“专长外交”或“领域外交”,而不是大国式的全方位外交。这两个行为方式是小国外交的突出特征。多边外交倾向是小国应对脆弱性难题的根本途径,专长外交则是小国在大国外交呈压倒性优势的背景下拓展外交空间、维护小国权益、提高外交影响力的现实手段。
    
    本文相关文献援引列表如下:
    
    Andrew F. Cooper and Timothy M. Shaw, eds., The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience, Palgrave Macmillan, 2009, p.4.
    Laurent Goetschel, ed., Small States Inside and Outside the European Union, Boston: Kluwer Academic Publishers, 1998, pp. 203-204.
    Andrew F. Cooper and Timothy M. Shaw, eds., The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience, Palgrave Macmillan, 2009, p.44.
    Andrew F. Cooper and Timothy M. Shaw, eds., The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience, Palgrave Macmillan, 2009, p.43.
    [美]罗伯特·A·达尔、爱德华·R·塔夫特:《规模与民主》,唐皇凤、刘晔译,上海人民出版社2013年版,第112页。
    Andrew F. Cooper & Timothy M. Shaw, eds., The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience, Palgrave Macmillan, 2009, p. 35.
    John Stephen Moolakkattu, “Peace Facilitation by Small States: Norway in Sri Lanka”, Cooperation and Conflict, Vol.40, No.4, 2005.
    Ronald Barston, “External Relations of Small States”, in A. Schou & A. Brundtland, eds., Small States in International Relations, Almqvist & Wiksell: Stockholm, 1971, p. 45.
    [美]肯尼斯·华尔兹:《国际政治理论》,信强译,苏长河较,上海世纪出版集团2008年版,第139页。
    Baldur Thorhallsson, “Small States in the UN Security Council: Means of Influence?” The Hague Journal of Diplomacy, 7 (2012), pp. 135-160.
    Ali Naseer Mohamed, “The Diplomacy of Micro-states,” The Hague: Clingendael Institute, Clingendael Discussion Paper in Diplomacy, January 2002.
    Caribbean Development Bank, “Small States in the Context of Global Change”, 4th Annual Conference of SALISES, University of the West Indies, Jan. 15, 2003.
    Hans H. Indorf, Strategies for Small-State Survival, Graham Brash Pte Ltd., 1985, p. 3.
    Ali Naseer Mohamed, “The Diplomacy of Micro-states,” p. 8.
    Milan Jazbec, The Diplomacies of New Small States: the case of Slovenia with some comparison from the Baltics, England: Ashgate Publishing Limited, 2002, p. 110.
    “新小国”是指冷战结束之后独立建国的小国。
    Ali Naseer Mohamed, “The Diplomacy of Micro-states”.
    Ali Naseer Mohamed, “The Diplomacy of Micro-states”.
    Adam Watson, “Diplomacy: the dialogue between states”, London: Eyre Methuen, 1982, p. 159, 转引自:Ali Naseer Mohamed, “The Diplomacy of Micro-states”.
    Ali Naseer Mohamed, “The Diplomacy of Micro-states”. [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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