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谢选骏:特朗普帝国的崛起之102
(博讯北京时间2017年2月10日 来稿)
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    作者:谢选骏
    
    《川普又签行政令:“抽干华盛顿的沼泽”》说1月28日(星期六),新上任的总统川普和多国领导人进行了通话,还签署了一项行政命令(executive order)和两项总统备忘录(Presidential memoranda)。关于游说的行政令,也称为游说禁令(lobbying ban),内容是,美国前政府官员在离职后5年内不得做游说工作,而原来规定的年限为2年,并且终身禁止美国前政府官员为外国政府进行游说。这是川普在就职之前的另一个承诺,他说要“抽干联邦政府的沼泽”,也就是要改变首都华盛顿的政治生态。
    
    游说(Lobby)到底是一个什么样的行业?川普为什么要限制离职的政府官员参与游说?
    
    美国的游说行业
    
    游说在英文中叫lobby,lobby这个词是前厅、大堂的意思,为什么会变成带有游说的含义呢?因为,最初美国国会搬到华盛顿后,很多政府两院议员们都是离家在华盛顿特区工作的,他们的临时住在国会附近的希拉德饭店。于是想要请愿的人们常常是到饭店的大堂(lobby)里等候这些议员们。然后见缝插针的跟与议员们说话,那么大堂就相当于是说客们的“工作场所”。时间久了,人们就把通过交谈向议员们施加影响的行为叫做“游说”(lobby),把从事游说活动的人称为“说客”(lobbyist)。
    
    其实不论是个人、企业、集团、各种社会团体,还是总统、国防部以及其他政府部门,都想通过游说国会或各级议会,使之通过对自己有利的法律或决议。
    
    基于这种需求,目前在美国,“游说”发展成为了一个巨大的产业。游说在美国是被立法承认并约束的一个合法行业。
    
    据美国独立监督组织的统计,目前华盛顿的说客人数大约有3万5千人,平均一名议员周围围着60名说客,每年花在议员身上的人均费用达到了500万美元,华盛顿游说业的年产值已超过30亿美元
    
    从华盛顿国会大厦附近从的A街开始,依次是B街、C街······K街,K街在距离国会山刚好十个街区的地方。在这条街上,聚集着美国最有影响力的游说集团和公司。
    
    这些游说集团大致分为三类:一是行业协会,如银行家协会、美国餐饮业和商业工人国际联盟,美国制造商联合会,他们实行会员制,有鲜明的立场;还有是律师事务所、公关公司和咨询公司,他们受雇于各大公司,机构或者外国政府,有专业的注册游说人员,美国几家著名律师事务所巴顿博格斯(Patton Boggs)、艾金岗波(Akin Gump)以及霍兰德奈特(Holland&Knight)就是其中的代表;第三类是各种智库,他们往往以各种政策建议和研究报告形成影响力。
    
    那么一旦有议案提出,这些游说团体会代表各方的利益去试图影响政策决策甚至议程本身。
    
    比如,好莱坞的电影公司会雇佣说客们去劝说议员们通过一些严惩盗版的法律,网络视频公司则会雇佣另一批说客,去说服议员们对互联网上的视频分享少一些限制。在美国利益集团政治盛行的情况下,事实上,没有一家企业在聘请说客方面敢于怠慢,如果不是力争游说收益最大化,至少防止被人暗算。
    
    外国利益集团和外国政府也十分重视游说美国国会,影响美国外交政策。比如以色列做得最为有效。除了雇佣游说公司,犹太人在美国还拥有自己的组织——“美国犹太人公共事务委员会”。该组织将资金主要用于众议院国际关系委员会和参议院外交委员会,在选举中集中力量帮助关键议员或拉其下马,对上任后不支持犹太人事业的议员实施报复。犹太人以该组织为中心,以点带面,形成遍布全国的游说网络,能量巨大,以色列政府和在美犹太人都受益匪浅。
    
    所以,职业说客们在穿针引线地搭建着一条看不见的权力延伸线,对美国政治生活发挥着巨大影响力。由于“K街”游说集团势力庞大,因此被美国人戏称为除了行政、立法和司法之外的“第四权力中心”。
    
    说客们都是些什么人?
    
    美国大学(American University)的国会与总统事务研究中心主任詹姆斯.瑟伯(James Thurber)介绍说,变成一个说客大概可以归结为三种途径。
    
    他说,一种就是已经从事政治的人,他们离开自己的公职之后选择进入游说公司,比如说原来的国会参众议员,这也就是人们常说的“旋转门”。
    
    另一种是对某个领域或某个议题非常热衷的人,他们往往会组织起来去倡导比如绿色能源、太阳能这类的话题。
    
    第三种人,就是原来在白宫、国会或者游说公司做实习生的人。他们努力表现,获得正式职位,之后不断历练,步步高升,发展成职业游说人。
    
    以上三种人,又以第一种类型最为普遍。原因一目了然,因为说客最重要的资产就是人际关系网。
    
    一方面,各种利益集团有渠道向议会表达意见,推动于己有利的立法;另一方面,议员从游说中得到所需要的信息、数据和报告,可提升自己的议政品质,获取政绩。那么听起来是一件很好的事情,川普为什么要设立规矩来限制说客呢?
    
    川普为什么要立规矩限制说客?
    
    川普在当选后公布的百日计划中,明确的提出要“抽干华盛顿的沼泽(Drain the Swamp),就是通过立法限制离职的政府公职人员参与游说,以此来改变华盛顿的政治生态,消除华府“藏污纳垢”的贪腐。周六(1月28日)川普总统签署的这个行政令,将公职人员离职后,担任说客的时限,从过去的2年,延长到5年,并终生禁止为外国政府游说。
    
    游说在美国是被立法承认并约束的一个合法行业。由于政府有听取民众意见的需要,比如美国国会在立法前,都要召开听证会,听取各方团体的意见,那么一些专业的游说团体和说客他们所提供行业信息、数据和分析报告,有助于让议员们更好的判断决策,另一方面民众以及各国团体可以通过游说这个渠道向国会表达意见,推动对自己己有利的立法。听起来是一件双赢的事情,为什么川普要限制离任的政府工职人员参与呢?
    
    游说行业中的“旋转门“现象
    
    美国游说行业中存在着一个所谓的“旋转门”现象,就是政府官员离任后,进入游说公司当高薪职业说客,受人之委,回来游说以前的政府同事,为委托人图利。媒体戏称该现象为“政府办公大楼和游说公司之间只隔着一扇旋转门”。
    
    《大西洋月刊》的报道称,现在,众议员卸任后担任游说者的比例是42%,参议员的比例更高,达到50%。
    
    据美国非政府研究机构“公民分析组织”的一项统计显示,从1998年到2005年,在198名从美国联邦众议院离职的议员中,有43%成为了职业说客;至于权力更大的参议院,在36个退休离职的参议员中,一半都成为了职业说客,转身向原来的老同事或下属作起了游说工作。
    
    美国第一大公关公司卡西迪公司,其骨干力量就是美国民主党的一些离职政客,共有专业研究人员100多名。
    
    另外,1998年以来,“说客”担任了79个议员竞选委员会和政治委员会的会计;主要行业协会购买国会山的房屋举办筹资会,这样,议员们可以很快地回去投票。然后再过来参加活动;在选举的时候,许多“说客”会摇身一变成为政治顾问,指导议员谋求连任。事后,再重操旧业,这时可以同得到他们帮助的议员进行交易。
    
    退休的公职人员退休后加入游说公司,收入颇丰。比如,前明尼苏达州州长提姆.波兰蒂在为一家主要服务于巴克利银行(Barclays)和富国银行(Wells Fargo)的游说机构担任部门主管的前两个月工资,就相当于其原来做州长时年薪12万美金的两倍多。
    
    随着游说活动在政府决策和立法过程中的作用越来越彰显,其负面影响以及相关的政治丑闻也引起了公众的关注。
    
    2006年3月,被称为美国游说业的“教父”杰克.阿布拉莫夫,承认共谋、欺诈和逃税三项重罪,被判处5年零10个月监禁和罚款。2007年1月,美国前共和党国会众议员鲍勃.奈伊因收受阿布拉莫夫的贿赂被判处2年6个月监禁,成为此案第一位被判刑的国会议员。
    
    这一丑闻也再次引起全美各界对于游说活动的关注。
    
    按行业来划分,在过去的十年里,排列美国游说投入前两位的行业分别是金融保险房地产业(37亿美金)和医疗制药行业(35.5亿美金),平均每年投入都超过3亿美金。他们游说的重点,想让联邦税收的减免、放松或者废除有关的法规限制,增加联邦政府拨款、补贴等。而这两个行业,恰恰又是美国上一轮经济危机的始作俑者。过度松弛的金融和保险法规,直接助长了房地产业以及房屋信贷的泡沫式膨胀;而既昂贵又不合理的医疗保险体系,更是使美国一般的企业不堪重负,使得低收入人群没钱看病。
    
    川普表示,“政府不应受到那些捐款金主与特殊利益者所左右”
    
    美国法律对游说行业的限制
    
    上世纪80年代末,美国媒体接连曝光多起说客贿赂议员的政治丑闻,促使国会1995年制定了《游说公开法》(Lobbying Disclosure Act),规定游说活动在国会注册须分开列报各个客户。只要说客的工作时间20%以上用于某一客户,就必须登记说客和客户的资料。如果企业雇用专职说客作为本公司的雇员,并且在报告期内(3个月一次)为一项游说目标支出超过1万美元,该企业必须像游说公司一样,向国会报告游说活动的财务信息。
    
    此法案亦涵盖了政府行政部门和议员高级助手。主要目的是制约政府官员,例如官员不能接受一定价值以上的礼物,不能接受说客邀请单独吃饭等。
    
    国会在2006年制定的《限制游说法案》中进一步规定不允许说客送礼,也不许请议员吃饭。并在2007年推出《正直领导和开放政府法》(Honest Leadership and Open Government Act),进一步完善细则,例如:参议员离职后两年内不得游说国会,政府部长离职后两年内不得游说原来任职的部门。禁止说客向国会议员赠送违反《政府官员操守法》的礼物或安排旅游。
    
    “华盛顿的沼泽“容易抽干吗?
    
    除了一些团体的利益之外,政府部门,特别是立法部门的专业能力不足,也是一些特殊利益团体和游说团体在华府活跃的原因之一。国会一些重要委员会的幕僚助理人员编制,甚至要比35年前员额还不足,国会被动接收一些企业游说团体的专业意见来形成决策。
    
    有评论指出,在这样的情况下,川普政府冻结联邦雇员的招募,甚至裁减联邦政府员额,可能会让游说团体的活动空间更大,川普所说的“排干沼泽”的效果,可能会打折扣。
    
    前任总统奥巴马在2009年上任的第一天,马上签署行政命令,禁止任何一个过去两年登记为游说人的人才进入政府部门工作,禁止新进人员处理前任雇主的事务两年,并且禁止政府人员离职之后担任游说人两年。目的是要控制华府严重的游说和利益冲突问题。但是很不幸地,只几个星期之后,奥巴马就对三位新聘高级官员,宣布禁令免责,理由是这三人“比其他人更适合担任(uniquely qualified)”几个政府要职,所以不得不对他们网开一面。在接下来的一年半之内,他又陆续免责了40多个官员。因此他签的这个行政令形同虚设。
    
    川普除了要延长离职政府官员加入游说公司的时间,他的另一项改革华府政治生态的计划,是修法限制国会参众议员的任期,让更多的新人参与到国家立法机构。目前,国会议员的任期没有限制,当选国会议员的连任率在95%以上,2016年有高达97%的议员连任成功,显示新人挑战难度高,政治新陈代谢活力不够,但是,国会众议员任期短,自然幕僚群的专业评断能力就不容易累积,也会形成行政部门与游说团体专业独大,更难在立法上发挥制衡的角色。这也是摆在新总统面前的一个难题。
    
    谢选骏指出:由于人人具有原罪,由于国家主权的恶行,政治腐败不是一个或然,而是一个必然——从这种认识就可以看出,基督教和西方政治优越于儒释道和中国政治的地方。所以毛泽东的“无产阶级专政条件下继续革命”不可能成功,而且毛泽东自己带头搞腐败,他的外孙女甚至充当第三者破坏他人家庭······但是在基督教挺受尊重的美国,川普真能“抽干华盛顿的沼泽”吗?
    
    (the rise of the Trump empire/102)
    
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