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箭拔弩张的南中国海:军事局势的升级能够避免吗?
(博讯北京时间2016年5月25日 转载)
    
    来源:共识网 作者:方大为 (David J. Firestein)
         
    摘要:因为争端的复杂性,我不觉得在我们可预见的未来能够有任何一个法律的解决方案满足所有争端国的诉求。然而,我不认为会因为这个问题而发生军事冲突,虽然会存在紧张局势。
      
    
方大为(David J. Firestein):美国东西方所高级副所长,资深研究员。国务院前外交官。
      
    
所谓的南海争端涉及六方:中国、台湾,越南、菲律宾、马来西亚、和文莱(但文莱所涉争端很少,不是主要争端国)。但主要争端国是中国、越南和菲律宾。中国基本上对九段线之内的海域都进行了声索,台湾以中华民国的身份和中国的声索基本上是相同的,唯一的区别是大陆中国的声索方是中华人民共和国,而台湾的声索方是中华民国。
      
    中国、越南和菲律宾三个国家在西沙群岛和南沙群岛的争执最为激烈,各国对该区域的岛屿、地物、岩石等所属权以及相邻的水域争执不休。如果你把所有的南海争执地物加在一起,大约是半个曼哈顿的面积。因此,地物面积不是争执的关键,关键是这些地物所能声索的水域。
      
    争端国各自所持的理由互不相让。换句话说,就是中国、越南和菲律宾以不同的理由对同一个地物进行声索。这也就造成了争端。在过去很长时间里,这六个争端方都不同程度的占据着南中国海内的岛屿或其他地物。这些争端都存在,但是直到五六年前才开始变得激烈起来。中国在海域内造岛的行为受到了很大关注,但实际上基本上所有六方都进行了造岛行为。只不过是最近一两年这个问题变得非常引人注目,成了首脑会谈的主要议题,包括美国总统,虽然我们并不是声索方之一。这就是目前南中国海问题的基本情况。
      
    中国在南中国海问题上的立场
      
    简单的说,中国的声索是基于好几千年的历史。基本上,中国对整个九段线之内的水域都进行了声索。九段线早在1946年中华民国统治的时候就被提出,该提法断定线内所有水域都属于中国。其他各方(除了台湾之外)都不这样认为。他们根据《联合国海洋法公约》或者他们各自的历史证据,对海域内的地物进行不同的声索。另外,其他所有争执方都没有对整个水域进行声索。
      
    不过,中国并没有对九段线进行详细和清楚的解释。中国不愿意明确指出他们不是对整个水域进行声索,他们也不愿意承认对整个水域进行声索。因此,在这个问题上,中国的官方立场是存在一定模糊的。我认为中国人认为这是战略性模糊政策。这个政策给他们一定的自由度,为他们在该问题上争取更多的权益。近几年,中国通过一系列实质性的举措(如造岛),对海域内的地物和相邻海域进行声索。其他争端方都有造岛行为,但是中国过去五六年的行为规模更大,弥补了之前岁月里没有行动的时间。中国不仅仅在面积上扩大了所占地物,还在新建地物上进行了建设,包括机场,港口,建筑,雷达设施(至少从卫星云图上看),更严重的还有对空导弹,而这是实实在在的军事武器。因此,各方都对于中国的行为越来越担忧。
      
    但问及中国官员为什么要这样做时,他们的回答一般是这样几个原因。一是当发生人道主义或者自然灾害时,中国需要利用这些基地进行及时的救援,担当起“好邻居”的角色。但是,争端国和美国都不接受这个解释。二是,中国解释他们需要利用这些地物和建筑进行一些科学探测,但是这个理由无法解释地空导弹的用途。总之,从中国的角度来看,他们在南中国海的行为是友善的,只是在他们主权范围内行事,并不构成对邻国和美国的威胁。并且,中国还称他们目前的行为是应对其他争端国尤其是越南和菲律宾的行为。
      
    为什么这些水域对中国很重要?为什么他们要这样做?我认为有以下原因:首先,亚太地区是全球经济增长的发动机。5万亿美元的贸易额途径这个海域,其中的两万亿贸易额涉及到美国。因此,这块水域是至关重要的。第二,这块水域之下资源丰富。第三,渔业资源丰富,越南和菲律宾的经济很大一部分依靠渔业,另外就是对世界渔业市场也很重要。如果这些水域属于某国的专属经济区,另外一国就不能在这些水域内进行经济活动(这些国家都是《联合国海洋法公约》签署国,适用这一规则)。
      
    和其他争端国一样,我觉得中国的真实意图也是把南中国海看作是重要的渔业等资源的宝地。另外一个原因是战略地理上的考量。如果中国在战略上能够对南中国海进行控制,一旦出现针对中国的海上挑战,中国可以在距离领土很远的地方进行干预和防御,而不是在近海进行这些活动。因此,这块海域可以为中国提供一个重要的战略缓冲地带。中国并没有公开这样讲,但是,我认为这更符合他们的思考。
      
    当然,其他争端方并不赞同中国在南中国海的立场(先不提台湾,因为二者的声索基本上一致)。
      
    美国的立场
      
    美国在南中国海的立场。南中国海并不和美国相邻,我们对海域及其之内的地物没有任何的声索主张。从这个意义讲,这个问题和我们没有关系。但是,美国在这个海域有重大的经济利益,还有更广泛的战略安全上的意义。从美国的立场看,中国在该海域的造岛行为甚至更令人警觉的军事武器的进驻,美国对此是不欢迎的。
      
    美国所声称的立场是:第一,该海域的自由航行。我们对争端国对海域的声索不持立场,但我们坚持所有争端都应该和平解决,任何争端都不应殃及商业航行。时任国务卿希拉里称这是美国“至关重要的利益”。希拉里国务卿的此言论引发了中国的强烈反应。虽然美国在该海域没有声索主张,但通过指出航海利益是美国在该海域“至关重要的利益”,显示了美国对这个争端是关注的。其中隐含的意义就是一旦有美国认为危及他们利益事件的发生,美国会相应做出回应。第二,对争端各方的声索不持任何立场,所有争端都应该由争端各方协商解决,美国接受相应的谈判结果。这是美国的官方立场。当然,有趣的问题是美国是否对争执到底如何解决真的是漠不关心。
      
    还有一个因素令情况更加复杂。这就是菲律宾是美国的盟友。菲律宾目前深陷与中国的争执中。这种争执虽然不涉及真正的荷枪实弹,但是有船只互相撞击或者中国试图威慑菲律宾、菲律宾又以自己的方式还击的事件。虽然美国声称在声索问题上是中立的,但在与菲律宾的盟友关系上不是中立的。同样的问题是在东海中日争端上。虽然我们在声索问题本身不持立场,但是与日本的盟友关系我们不是中立的。也就是说,日本开战,我们也要跟着开战。
      
    我们开始试行我们称之为自由航行的巡逻。美国不仅派遣巡洋舰进入深海,而且进入被中国控制地物的12海里之内的领域。这里隐含的意思就是:如果你认为我这个行为是非法,你为什么不出来阻止?因此,美国用军事巡逻的方式清楚的显示,我们不承认你所称的“领海”。虽然中国以各种方式抗议,但是并没有采取实质性的行动阻止美国。目前,美国继续在该海域进行巡逻。中国仍旧没有进行任何干涉行为。也许他们认为明智的办法是不作为。因此,中美在这个问题上分歧严重。
      
    菲律宾就与中国的争端控告到海牙国际法庭。预计法庭近期会就此作出裁决。中国已经声明不接受法庭的判决。中国的观点是此争端涉及主权争执,不属于国际法庭的管辖范畴。
      
    南海局势目前的状况也说明此前的外交努力没有见效。2002年,东盟和中国曾经达成了《南海各方行为宣言》。但是,没有国家按照《宣言》行事。这也从侧面说明了为什么南中国争端引人注目,因为有一定的军事升级的风险。
      
    几个分析
      
    中国是《联合国海洋法公约》的签约国,但并未按公约行事。美国并不是公约的签署国,因此没有资格从道德上对中国的行为进行批判。中国的观点是:我们签署了公约,我们誓言要遵守公约。但是,当公约与一些历史事实相冲突时,我们会选择历史事实。因此,中国在这个问题上的立场是不一致的。
      
    中国在南中国海的立场疏远了邻国,一定程度上改变战略局势。例如,美国和越南不是盟国。但是,近些年两国进行了联合军演——即便我们不是盟友。这是因为越南对中国的行为极度担忧,邀请美国在该地区发挥更大的正面影响。二十多年前,美国撤离了驻扎在菲律宾的军事力量,现在,菲律宾邀请美国重新回来,重新为美军开放了五个基地。
      
    美军的巡逻一定程度上安抚了中国之外的争端方,甚至包括台湾。当然,从中国的角度看,美国的行为令局势升级。
      
    五种可能的解决方案
      
    第一,争端国共同开发海域内的资源。问题是没有争端方同意,因为他们都不想放弃主权。第二,争端国外交协作解决。争端国在2002年的时候尝试了,但是没有成果。第三,通过国际仲裁法庭解决。不是所有的争端国都同意这个方案,例如,中国已经表明不接受判决。第四,加强军事交流。防止军事摩擦。但是中国认为这治标不治本。 第五,中国应该清楚解释九段线。但中国不愿意这样做。
      
    人们目前能够想到的这五种解决方案都尝试了,但都无果。由此可见南海争端的复杂性。因为争端的复杂性,我不觉得在我们可预见的未来能够有任何一个法律的解决方案满足所有争端国的诉求。然而,我不认为会因为这个问题而发生军事冲突,虽然会存在紧张局势。
      
    (本文为作者在美国亚洲协会休斯顿分会的演讲,张娟翻译)

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