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为何企业能把地方政府逼破产?
(博讯北京时间2016年1月26日 转载)
    
    来源:网易 作者:
    

    2013年7月18日,密歇根州州长里克·施耐德在一段视频讲话中说,“这是非常困难和痛苦的决定,但我相信除此以外,没有其它方案了。从财务角度来看,请原谅我的直率:底特律破产了。”三年前这样的尴尬局面很有可能再次重演。
    
    位于美国东部新泽西州,号称美国第二大赌城的大西洋城最近的日子可不怎么好过。去年七月份,波哥大赌场发现当地政府在2009和2010两年间关于该赌场和水疗中心的物业税核查有误,上诉至税务法庭,要求退税共计6250万美元。法院判大西洋城政府需要立即将这笔资金退还给波哥大赌场。但是到了12月份,依旧不见政府还债的身影,波哥大赌场再次诉诸法院申请强制执行。如今偿还日期越来越近,大西洋城市政府却拿不出这笔钱,在向州政府申请财政援助被拒之后,大西洋城市长格尔顿表示,如果波哥大赌场坚持要这笔钱的话,那么大西洋城只能选择破产。
    
    作为地方政府财政收入的主要来源之一,大西洋城四分之三的税收来源于博彩业,自2006年以降,大西洋城的财政每况愈下,博彩业收入下降了47%。税收的减少直接造成了政府无力偿还其欠波哥大赌场的退税金,再加上政府还背负着2.4亿美元的债券借款,大西洋城已在濒临破产的边缘。
    
    美国地方政府靠债券进行筹资,但因有第三方信用评级机构使其不敢轻易违约。
    
    近年来,因为经济下滑,美国地方政府常常爆出因无法偿还债权人债务被逼破产,如前文提到的汽车城底特律。美国宪法第十条修正案充分保护联邦、州和地方政府的自治权,联邦政府、州政府和地方政府实际上是平级关系,在财政、税收上都各自独立。如果地方政府需要进行市政建设,他们常常通过发放市政债券的形式筹措资金。
    
    市政债券的发行由政府信用进行担保,政府最大的信用就在其拥有“征税权”,发行的债权才会有大量的客户进行购买。除此之外,美国还有权威的第三方评级机构如穆迪公司(Moody’s)和标准普尔(Standard and Poor)对地方政府进行信用评级,使得投资者能放心购买市政债券。如果地方政府发生市政债券违约,就会影响到该地的信用评级分数,信用度下降了,往后政府要想再发债券就难了。严苛的信用评级使地方政府不敢轻易违约,据穆迪的研究报告(U.S.Municipal Bond Defaults and Recoveries,1970-2011)中提到,1970-2009 年的市政债券平均每年违约的数量仅为2.7。
    
    政府和债权人之间实际上是欠债者和债主的关系,地方债务与州政府债务无关,当地方政府财政出现困难时,州政府可以选择对地方政府施以援手或者说不。此外,还有一个考量是地方政府需要为自己的错误买单,而不是一昧寄托在州政府身上,这样地方政府就不会有动力去加强当地的财政管理。例如1994年加州橙县破产事件就是因为地方政府投资金融产品失败,州政府拒绝了它的援助请求,成为美国历史上最大市政府破产案例。
    
    地方政府破产不是清算,而是对债务进行重组,使其能制定出更好的偿还方案对债权人进行赔付。
    
    事实上,地方政府破产对于美国民众来说不是一件稀罕的事情。在美国,如果政府无法按期偿还债务,则意味着发生了债务违约。债权人可以向当地的法院提起诉讼,要求债务人进行赔付。当地方政府实在没有办法还清债权人的钱,它就会向法院申请破产。所谓地方政府破产和企业破产不同,并不意味着资产清算(Liquidation),政府可以两手一甩就不还钱了,而是对地方债务进行重组。
    
    根据《美国破产法》(United States Bankruptcy Code )第九章《地方政府债务调整法》(Reorganization for municipalities)规定,地方政府一旦通过破产保护就会处于 “自动冻结”(?automatic stay)的保护机制下。在这段时间内所有关于地方政府的债务纠纷和诉讼都将中止,使政府免于债权人的追讨,从而让政府有时间更好地评估如何重组其债务。2012年2月,加州的猛犸湖小镇一开发商向州法院提起诉讼,要求猛犸湖镇支付其在1997年一场争端中导致的判付赔偿金共计4300万美元。在此之前,该镇试图与开发商进行协商调解,但遭到拒绝。当地政府无法支付这笔巨额资金,在7月份申请破产并得到了州法院的许可,使该小镇可以在保护期内能制定出长远的调整计划。
    
    联邦法律保护债权人的权益,地方政府申请破产之前要努力与债权人进行协商,如协商无果法院才会批准其破产。
    
    大部分地方政府在批准破产之后,无需重新建立政府。有些州法院会派独立托管人来处理地方政府的财务,如北卡罗来纳州和阿拉巴马州。但大部分州的地方政府仍保留了对财政的支配权,他们需要在保护期内制定重整计划,比如说削减财政预算、申请减免债务、延长还款期限等措施,以恢复其金融稳定。
    
    一旦计划确立,则先提交给债权人审核和批准。这时虽不需要所有债权人的首肯,但依旧要告知大部分债权人,并且获得一定比例可能会受到该项计划负面影响的债权人同意。之后向法院申请批准,如若通过,一个新的合同协议便在地方政府和债权人之间生效了,法院将会监督重整计划的执行直到破产消除。在这个过程中,法院并无执法权,只有监督权和批准权。
    
    底特律2013年申请破产时,其长期债务累计高达180以美元,涉及十万余债权人。当时临危受命的“紧急管理人”凯文? 奥尔就需要与债权人、养老基金持有者、工会进行谈判是否可以进行债务重组、变卖城市资产等。面对众多债权人,当地养老金和工会以市政府未能尽力商讨债务谈判为由促请法院驳回申请。但法院最终还是通过了底特律的破产申请,法官罗兹表示,十万人的数量根本不可能逐一进行谈判。
    
    根据《泰晤士报》报道,在底特律破产保护通过之后,许多债权人降低了与底特律政府之间的协议要求。全市退休公务人员同意削减养老金高达4.5%,以及对生活费进行微调。根据彭博社报道,债券保险商Syncora声称它本来持有3亿3千3百万美元的债券,最后收到13.7%。除了通过现金赔偿,政府还将拆除体育馆、曲棍球馆,将FGIC改建成酒店等方式赔付给债权人。底特律市艺术博物馆藏有梵高的《自画像》、罗丹的雕塑《思想者》、安迪沃霍尔的《自画像》,政府想通过“卖画还债”,但遭到了博物馆的强烈抵制,因为在此前提交的破产保护计划中并未提及需要变卖艺术品。
    
    此前美国加州斯托克顿市在2012年申请破产时,该市就已经裁掉了警局25%的警力,并削减了其他公务员的工资,对于已经违约的债务,该市还把包括一座车库和一幢市属大楼在内的财产冲抵给了债权人。
    
    与地方政府不同,州政府是不允许破产的。当州政府面临巨大的财政赤字时,联邦政府一般会进行紧急救援使其暂时度过这一难关,并且在下一年度强制要求州政府削减财政预算。
    
    当然,并不是任何地方政府都能通过破产保护来规避债权人的债务风险。它需要满足四个条件:一、资不抵债;二、在此之前已经与债权人充分协商,但无果。(证明“我真的很努力了”也需要满足四点:1、其债务计划获得了大多数债权人的同意,但少部分人不同意;2、真诚地与债权人进行了谈判仍未获得大部分债权人的同意。3、无法与债权人进行谈判,因为不切实际。4、某类债权人要求优先偿还权损害了其它债权人的公平受偿。)三、地方政府自愿申请。四、在申请破产之前必须形成债务重组方案。2011年9月8日,爱荷华州的博伊西县因违反联邦住房公平法案而被判向一家开发商支付赔偿金和律师费,政府在向法院申请破产时遭到了拒绝,理由是该县未能证明其无力偿债。
    
    美国《破产法》为地方政府破产提供恰当的引导,维持了地方政府与债权人间、债权人与债权人的利益平衡,使地方政府和债权人之间形成了一个良性循环,确保了政府的信用不会透支,从而使投资人的风险降到最低。 (博讯 boxun.com)
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