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预算民主与国家治理现代化 /邓聿文
(博讯北京时间2014年8月30日 转载)
    
    来源:中国经营报 作者:邓聿文
    

      许多人并不清楚预算在国家治理中的重要性。
    
      有着“经济宪法”之称的预算法日前正在人大常委会进行四审,极可能在本次人大常委会通过。这部颁布于20年前的预算法一直没有大修,彼时中国的市场经济刚启动不久,而政府预算只有公共预算,但现在市场经济的基本框架初步建立起来,税收规模也高达10万亿元,除了公共财政预算外,还有政府性基金、国有资本经营预算,以及社保基金,这些,预算法都未涵盖。更关键的是,相比20年前,民众的公民意识和权利意识生长出来了,他们需要将权力关进制度的笼子里。从治理角度说,执政党也提出了依法执政和依法行政,以及国家治理的现代化问题。而预算与此都有直接之关系,预算是国家治理体系的基本制度,能有力推进国家治理的现代化。
    
      道理非常简单,预算关乎政府收支的安排。现在政府一般都是大政府,事务巨细都要管,要办理的事情非常多,而办事是要花钱的。钱从哪儿来?纳税人的税收。但这个税不是乱收的,要纳税人同意,所以,资产阶级在革命时,曾打出“无代表,不纳税”的旗号。也就是收税可以,必须我要有代表,这就牵涉到选举的民主化问题,收上来的税也不是乱花的,支出必须清楚,并且经过纳税人代表同意。否则,一分钱都不准花。所以,把政府钱袋子的口子扎紧,就不用担心政府和执政党不接受监督,受到约束,从而,治权的目的也就达到。无论从逻辑还是民主国家的已有实践来看,都能达到此效果。
    
      中国的预算之所以无此效果,既有预算本身的问题,也有整个社会的制度环境问题。但要改变后者,一下子很难,不如改变前者,为改变后者打开一个制度缺口。因为预算体制也是整个社会体制的一部分,可以通过改变预算体制改革来撬动和推动社会体制的变革。而中国现行的预算体制,是有大可改变之必要,也有着很大的改进空间。
    
      要改革预算体制,可从修法开始。预算法作为规范和约束预算分配的法律,它为政府收支的使用提供了法律基础。但正如一些研究预算的学者所言,现行预算法实行的是政府管理内部事务的思路和理念,还停留在强化政府预算管理和宏观调控职能的传统思维上,强调的是预算作为一种“国家管理工具”,忽视了现代预算制度从诞生起即注重公共利益和人民本位的实质要义,以及对权力运行进行必要的约束、控制和监督,由此在预算活动过程中就产生了人大预算权被虚化、预算编制不科学、预算内容不公开透明、预算调整频繁、缺乏预算问责机制等一系列问题。
    
      故而,预算法的修改应该秉持预算民主和预算法定原则,在这两个原则下,来制定和监督预算的使用。所谓预算民主,指的是在预算的编制、审批、执行等整个过程要体现宪法的人民主权理念,也即人民的参与、监督和决定权需要在政府预算中落实,使预算做到“取之于民、用之于民”。所谓预算法定,指的是预算的编制、审批、执行、决算和监督等要通过法律程序确立,确保政府的一切收支行为都按法律进行,受法律约束。
    
      预算民主和预算法定这两个原则在本质上是一致的。没有预算民主,政府的收支和使用不体现人民主权,就不能做到预算为人民,也就势必不可能按照法定程序分配预算。而没有预算法定,政府的财政收支不遵守基本的法定程序,人民主权就根本无法得以保障和实现。所以,要体现人民主权,就必须实行预算法定,反之亦然。
    
      从中国的现实来看,统一两者的平台和通道是人大。鉴于人大是国家权力机构和立法机构,代表人民行使权力,制定和监督法律的实施,故现实中人民对预算的参与,主要是通过人大进行的。
    
      预算的民主性首先表现为决策的民主,即各级政府的预算编制活动应由国家权力机关决策和控制,政府财政部门只是负责具体的编制事务,并且在编制过程中还要随时受到人大的监督。预算编制完成后,其是否合理和科学,也要得到人大的审查和批准。在预算执行的过程中,更要受到人大严格的监督,如果预算要变更、调整,必须得到人大的同意。上述过程也是对预算法定原则的贯彻。所以,如果人大真实拥有编制和监督预算的权力,就可从根本上保障人民群众的利益分配权,并使人大本身的权威性得到强化,改变人大“橡皮图章”的印象;同时,也将突显预算法作为控权法的本质要求,实现预算法由政府内部管理准则向对政府收支行为进行法律性约束的转变。从这一角度看,预算民主和预算法定是人大民主制度的坚实基础。
    
      从媒体披露的情况看,预算法的修订还不能很好地贯彻这两个原则,这需要我们继续努力。为使预算更好地助推国家治理的现代化,首先要做到预算过程公开和透明,只有预算阳光化,人民才能参与预算的编制和监督,保障人民的知情权、监督权。这就要求预算的每个细节都尽可能公开,除非一些非常特殊的情况(这种特殊情况即使处于战争状态也罕见),并经人大同意,不能有秘密预算、秘密财政。预算公开既是预算民主和预算法定的本质要求,同时它作为预算法定组成部分,受法定程序的保障。
    
      其次应实现全口径的政府预算管理,强化预算的完整性,不搞所谓的预算外甚至制度外资金,否则,就为政府腐败留下缺口。目前的政府预算还只是公共财政预算,尚未完全包括政府性基金、国有资本经营预算,以及社保基金。除此外,大量的预算外资金也未被纳入。比如,几乎每个政府部门都有自己的小金库,小金库的钱主要来自政府的收费、投资或者罚没款,这笔钱一般作为部门内部资金使用,主要用于改善部门的基础设施及员工福利,而它的使用权在政府部门领导手上,从而很大程度上沦为领导个人的小金库。要杜绝这种现象,不为腐败留下死角,就必须将政府所有的收入都囊括进来,以实现民众和人大对预算收支的全监督。
    
      要强化人大在预算中的地位和作用,使人大对政府全口径预算的制衡和监督落在实处,就必须在制度和机构的设置上有相应保障。目前,人大对政府预算的编制决策权缺席,怎么编制预算,钱应该用在哪里,如何分配比例,等等,政府多数时候并不报告人大,或至多是象征性地通报一下。人大没有就预算编制的原则、要求等有实质性的决定权。至于人大对预算的监督,更是处于一个“程序合法,实质虚置”的尴尬境地。预算在执行过程中经常出现更改和调整的情况,但这种情况一般都由党政领导决定,人大并无过问权,很多时候人大甚至根本不清楚有这回事。这就是中国一直存在的软预算约束,是预算制度的痼疾,由此造成的后果就是预算腐败。例如,喊了多年的“三公”消费难以遏制,根子就出在人大对预算的软约束上。要克服这种预算软约束,必须对人大制度和机构设置本身进行改革,建立起政府预算的人大内部的监督机构及相应制度。
    
      目前全国人大有预算工作委员会,但这一机构处于人大常委会下,应提升其法律地位和权限,使之和人大财经委员会一样,成为一个隶属于人大的专门委员会,做实这一机构,使其实权化,也就是对政府预算的制定、执行、实施和决算有全程的制衡和监督权。第一步,可将人大常委会下的预工委职权提高,成为一个常设机构。未来条件成熟时,在人大常委会下设立一个类似美国国会预算署的机构,作为人大预算工作委员会的办公机构,人大预工委对政府预算的全程制衡和监督主要通过这个机构来实现。
    
      人大预工委对政府预算的审查和监督处于事中,事后的审查和监督则由审计机构来承担。目前,中国的审计机构隶属于国务院和各地方政府,这就决定了它充其量只能监督政府各部门,不可能真正去监督政府,把好最后一道关。要改变这种状况,也必须提升审计机构的法律地位,使之由对政府负责变为对人大负责,并扩充其职能,成为一个集审计、督查和问责的机构,并在人大之下,设立一个审计督查委员会,审计部门成为该委员会的常设部门。
    
      做好上述两部门的改造工作后,也不能说它就很完善了,还有重要的一环要推进,即强化财政部门在政府各部门的预算权,中国政府的预算还不能做到由财政部门来统一编制,财政部门目前所作的,充其量是统筹协调各部门的预算,这种状况也需改变,由财政部门来统一编制政府全口径的预算,再分解到各部门,而不是相反。如此,再加上央行[微博]国库现金管理制度,一个现代国家的财政治理制度就建立起来了。
    
      预算民主和预算法定是现代民主的重要组成部分,在预算公开的基础上,建立一套完整的预算报告、审查、听证、审计、评估、问责和处罚制度,并在预算编制、执行和监督各环节形成权力制约和平衡机制,构建人大、政府、社会公众共同参与的多层次的预算监督体系,其实就是一个预算民主化的过程。只有这样,才能捆住政府乱花钱的毛病,并按公众意愿和要求去执政和行政。所以,在中国当前的形态下,预算民主和预算法定还是推进政治改革的一个切入口。 (博讯 boxun.com)
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