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邓聿文:破解“政令不出中南海”需靠法治
(博讯北京时间2014年8月16日 转载)
    
    来源:凤凰网评论 作者:邓聿文
    

    所谓“政策出不了中南海”,无非指的是部门和地方对中央政策、政令的贯彻执行不力。从制度而言,是因为在行政主导下,对政策和政令的贯彻落实,依赖的是行政权力和权威的有效性,而非依靠不同层级部门的法定职权去实现。
       
    中国的事情最怕认真,一认真问题就出来了。
      
    比如,今年6月底7月初,国务院就“稳增长促改革调结构惠民生”,组织了据说是规模空前的大督察,派出了8个督查组,抽调100余人,分别对27个中央部委及16个地方省市展开督查,力图破除“政令不出中南海”的顽疾。根据报道,督查发生了许多问题。
      
    督查在中国并不新鲜。上至国务院,下至县乡政府,每年都会针对某个问题或主题,抽调人员组成督查组赴各地调研,检查政策落实和贯彻情况。而在多数时候,这样的督查也会查出一些问题,但也存在走过场的形式。今次督查规模和力度在近年最大,这既和领导人的重视有关,也与当前经济和反腐形势联系密切。
      
    去年下半年以来,围绕稳增长、促改革、惠民生,中央出台了一系列政策措施,虽收到了实效,但“不少政策措施落实的力度不到位、效果不明显”,存在推诿扯皮、拖延应付等庸政懒政行为。为此,总理李克强还召集过地方和国务院部门领导开会,拍过桌子。另外,反腐形势的严峻可能也令督查者和被督查对象都不敢懈怠。
      
    从媒体报道来看,本次督查在所谓“最先一公里”“最后一公里”和“中梗阻”等方面,都查出了诸多问题。例如,国务院一些部门已向社会公开承诺的工作,由于涉及多部门协作而未能如期完成,一些跨部门、跨领域的法律法规未能按期出台;部分省市直部门和地方县市政府,不同程度地存在着政策向下传导滞后,执行力逐级递减现象,有的则干脆照抄照搬中央文件、省级文件,没有结合本地实际,致使政策无法落地;部分地方政府和部门对改革政策措施搞“象征性落实”、选择性执行,试图通过政府内部审批或行政确权,来变相保留理性下放的非行政审批权力,或者“以文件落实文件,以会议落实会议”等。
      
    事实上,上述这些问题即使没有督查,通过媒体报道、市场主体的亲身感受和抱怨等,人们也能知道,当然,这不是否定督查的价值,督查还是能让政策制定者发现和感知问题的普遍和严重程度。关键是,这些问题是如何产生的,它们的根源在哪里?通过上面的强力督查能够得以解决吗?如果不对此有一个客观的理性的认知,强力督查只会进一步加剧政府权力对经济和社会的宰制以及后者对前者的依赖性。
      
    所谓“政策出不了中南海”,无非指的是部门和地方对中央政策、政令的贯彻执行不力。理论上说,中国是一个单一制国家,中央有着强大的组织资源,上级政府和中央的政策和政令应该能够一竿子插到底,不打折扣。现在出现这种“最先一公里”“最后一公里”和“中梗阻”的情况,而且多年来得不到有效解决,从制度而言,是因为,在行政主导下,对政策和政令的贯彻落实,依赖的是行政权力和权威的有效性,而非依靠不同层级部门的法定职权去实现。
     
    当中央和上级政府的权威性很足时,下面的落实和执行自然通畅,反之,则会遇到许多困难,落实不力。而中国又是一个多级政府架构的国家,这就几乎注定了政策在贯彻落实过程中,会出现信息耗损和弱化的情况,表现在现实中,就是政策遇到肠梗阻,变形走样。
      
    中国在上千年的中央集权历史里,中央与地方,中央与部门,及各部门之间,从来没有建立一个受法律规制和约束的法定关系,将双方的权力、义务和职责建立在法律基础上,有着明确的受法律保护的职权划分。中央和地方,以及各部门之间虽然也大致划分了不同的职责,但它体现的是一种等级和命令关系。因此,国家的政令统一是依赖行政命令和下级对上级的服从来推进的。
      
    从法律关系上说,全国只有一个法律主体,即中央政府,其它各级政府只是行为主体。这样就会出现在法律上找不到责任主体的问题。因为中央和上级政府只负责政策的制定,执行是地方和下级政府的事,而它又不是法律主体,它只是按照上级的命令行事,故不该承担法律责任。
      
    若中国是个城邦小国,还好说,因为小国事务相对不多,且中央政府能够做到强力监督,地方不敢在执行法令过程中打折扣,偏偏中国又是个大国,内部复杂,它会造成何种后果?首先,中央不可能事事亲为,面面俱到,它只能把精力放在那些最重大的事情和问题上,大量的社会经济管理权限实际是授予各部门去行使的,这无疑会导致中央政令的部门化。部门有着自己的利益,它与中央的利益不完全一致,这就使得部门将自己的私货装进中央的政令里。
      
    其次,无论是部门还是中央,追求的都是政令统一,但中国的情况千差万别,很多时候,中央政策并不能够充分反映地方情况,这会导致地方和下级无所适从,为了使政策适应当地情况,地方也不得不采取变通办法,从而出现“上有政策和下有对策”。尤其是在地方利益最大化以及地方官员的升迁依赖政绩的情况下,此种现象更加突出。
     
    最后,国家大,政府层级多,也使得中央的监督弱化。在一般情况下,上级只能监督到下一级,再下几级,特别是基层政府,就很困难了。当监督弱化乃至缺乏,对政策的执行就容易采取机会主义态度。此外,权力结构的这种状况也容易诱发腐败,而腐败会进一步消减政策的执行力。
      
    对此,中央政府并非不清楚,然而,在现有的各种机制约束下,中央所能采取的措施,就是进一步加强对地方的控制,督查组就是强化控制的一种方式。有意见建议,在这种情况下,中央应该使督查常态化。在非常状态下,确有必要加强督查工作,可督查也是有成本的,频繁的督查不但会强化等级体系和上级权力,也会干扰部门和地方工作。故这不是一个治本之策。
      
    事情其实很明了,要治理“政令不出中南海”,一是要消减各级政府权力,尽量使经济发展建立在市场起决定作用的基础上;二是提高中央宏观调控能力和水平,使中央政策的制定尽可能符合各地实际,增强政策的适应性;三是强化上下监督,尤其是发挥社会对政策落实情况的监督作用;四是持续推进反腐败。
      
    在做好上述工作的同时,将中央与地方,不同层级和部门的关系建立在法治基础上,做到权由法定,各级政府都是法定权利主体,有着清晰的边界,地方对中央,下级对上级的政令贯彻,依靠法定权力而非上级权威来保障,并依据法律强化问责。
     
    因此,破解“政令不出中南海”的核心在于,需要依靠法治。相信十大届四中全会上,对依法治国的探讨,将有效破解这一问题,予以根治。 (博讯 boxun.com)
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