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杨支柱:深化户籍制度改革须破除人口均衡分布论
(博讯北京时间2014年8月07日 转载)
    
     2014年7月24日,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制”、“有序放开中等城市落户限制”、“合理确定大城市落户条件”、“严格控制特大城市人口规模”的户籍改革路线。
    

     2001年3月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,只要有合法固定住所、稳定的职业或生活来源,均可与直系亲属一同落户,不再要求住满两年;土地承包经营权是保留还是依法有偿转让尊重落户农民自愿,但不允许“撂荒和非法改变用途”,宅基地“要适时置换,防止闲置浪费”。《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》相对于《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和1997年10月公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点和完善农村户籍管理制度有关问题的解答》不是简单推广而是做出了上述两个突破,并且还规定“对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理”。到2007年,中国已有12个省市取消了农业户口与非农业户口的划分,统称为居民户口 。到2013年,我国有14个省市自治区建立了城乡统一的户口登记制度 。但即使是2007年以后,中国的城市化速度仍然远远落后于工业化,
    
     这可能是因为年轻农民大多在大中城市打工,而中老年农民舍不得他那一亩三分地和猪牛鸡鸭,住到城里去照顾农村的土地和鸡鸭太不方便了,而住在农村并不妨碍他们农闲时上城里打零工;担心生育指标因为改成“非农业户口”而收紧,可能也是顾虑之一。
    
     区分大中小城市的户籍改革路线许诺给与小城市和建制镇无居住地户口公民的,可能是他们并不想要的东西。给与在大中城市居住而无当地户口的公民的,只是一种可以通过论资排辈得到的希望。对于居住在人口300万以上的大城市和特大城市而无当地户口的公民,光论资排辈还不够,要受标准和指标双重控制。
    
     无论是1950年代建立严密的户口控制,还是紧随大饥荒和“文化大革命”的两次逆城市化运动,亦或从集镇开始到县、(县级)市逐步放开却至今仍然严格控制大城市户口的户籍改革路径,都深深地反映了一种通过户口分布均衡来实现人口分布均衡的想法。虽然控制计划总是赶不上社会发展的变化,大城市常住人口的增长总是超指标;但政府依然坚持人口分布应当均衡。
    
     尽管从严格的城市户口准入到严格的大城市户口准入并没有完全实现政府控制城市或大城市人口的目标,但通过给与歧视待遇或者使自行移居者不受任何保障的办法,仍然起到了阻止更多人移居城市或大城市的作用,部分实现了政府的人口控制目标。
    
     人口应当均衡分布不仅仅是户籍改革的指导思想,也是计划生育的指导思想。很多支持政府计划生育的知识分子不理解政府为什么要对不同民族区别对待,为什么要对城乡区别对待,认为这样做会导致人口质量逆淘汰。其实这是源于政府根深蒂固的人口应当均衡分布的意识,政府原来认为人口稀少的地方应该多生一些孩子,1970年代末生育政策进一步收紧后认为地广人稀的地方不必限制那么严。
    
     人口分布均衡的观念不但导致了城市的计划生育比农村和少数民族地区更严,也同样导致了过去对人口向城市迁移对控制和今天对人口向大城市、特大城市迁移的严控。生育指标越严,不可避免地会导致对人口迁入的限制也越严。否则,原住民被限制了生育,外来人口却大量涌入,不但无法实现人口均衡分布,而且原住民也会觉得不平。生育的自由,比迁徙自由更古老,更根本。人口均衡分布论与人口负担论结合,使城市土著排外显得格外理直气壮。
    
     然而世界上没有一个工业社会或后工业社会的国家的人口是均衡分布的,无论是地广人稀的俄罗斯、加拿大,还是人口稠密的德国、日本,中国当然也不是。只有依赖人力和畜力的农业社会和游牧社会人口才需要在地域上相对均衡分布,因为跑太远没办法种地、放牧。
    
     所谓的“城市病”,跟城市规模都没有什么联系。拥堵是因为规划不合理,正是因为控制大城市人口而规划的公共设施不足和担心城市土地不够用设计的高密度聚居,导致了北京、上海等特大城市和大城市的拥堵。失业是因为产业结构不合理,是因为服务业相对于制造业的发展不足。城市规划不合理和产业结构不合理还共同造成了环境污染。城市犯罪率高于农村,一方面是因为非东部沿海地区和大城市郊区的农村是一个熟人社会,道德、习俗对人的约束较强;另一方面也因为熟人社会发生纠纷部分人会倾向于私了而非告官,部分犯罪未纳入官府统计数据。同为陌生人社会,没有证据和理由说明大城市的人均犯罪率比同样是陌生人社会的中小城市高。“君子慎独”,对普通人来说,处于众目睽睽之下更难犯罪,大城市满街的电子眼和警察也应该会降低犯罪率。人们感觉大城市乱,不过是因为大城市记者多,闪光灯多,话语权大。至于人口密度大造成贫穷,更是一个彻头彻尾的谎言。难道中国人都是傻子,喜欢离开富庶的农村往贫穷的大城市跑?
    
     当然有人会搬出中国特殊论,说中国13亿人口是世界上独一无二的,都跑到北京、上海来还了得?!这可能吗?中国又不是只有这两个城市。31个省会城市加上香港、台北、深圳、宁波、苏州、无锡、青岛、大连、大庆、厦门等经济牛市就超过40个了,有一定吸引力的中等城市则足有400个,这些中等城市就都让它们废弃?没人愿意留守?中国的人口数量固然是日本的十倍,难道中国的大、中城市数量没有日本的十倍?如果人口总量大是人民自由幸福的障碍,那么把中国分裂成一万个国家人口数量就都很小了,是不是人民就自由幸福了呢?计生系统几十年如一日地宣传这种分裂国家的谬论,是何居心?若论人口密度,小国不论,光G8就有日、德、英、意4个国家比中国高,他们怎么不担心迁徙自由下国人会把首都挤爆?人口规模是国家之幸、人民之福,这个问题易富贤在《大国空巢》中有详细的论述,我就不在此饶舌了。
    
     很难指望社会福利和公共服务均等化会打消人们涌入大城市的念头。取消大城市和特大城市的经济适用房和通过省际名额划分形成的直辖市的高考特权,我是赞成的。中央财政投资按照北京市、上海市的人均公共设施投入标准平等对待甚至优惠对待农村特别是山区农村,我是赞成的;但是这根本修不出像样的道路、管线,也不可能带动资本家投入。譬如大城市一公里的管线5万人用,农村500人用,就算大城市每人财政拨款100元而农村拨款200元,500万和10万元也完全不是一个量级,怎么可能质量一样?事实上这还做不到,因为公共设施投入主要靠地方财政。如果要让一部分人乐意留在农村,靠均贫富根本是行不通的,只能靠价值多元化。但是计划生育“人多摊薄收入”的谎言和它制造的去多样化的家庭结构(普遍少子女化),只会加剧价值取向的单一化。
    
     2014-08-02新快报发表时被改题为《去除人口均衡分布思维 可作深化户籍改革参考》,有删节,这里是原稿.
    
     来源:杨支柱凤凰博客 (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)
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