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杨彼得:政令不出中南海是典型的体制病
(博讯北京时间2014年6月12日 转载)
     杨彼得 资深时事评论人
    
     中国政府网近日刊文,传达出国务院总理李克强对官场内很普遍的「为官不为」现象的严重不满,李克强强调,要通过督查、第三方评估和社会评价等方式,既督地方,也督部门,确保国务院各项政策措施不折不扣落实到位。

    
    李克强痛斥的,即人们通常所说的「政令不出中南海」。这也是中国领导人常有的一种哀叹哀鸣,在我的印象中,前总理朱镕基、温家宝都哀叹过、痛斥过,然后就没了下文。朱镕基后来公开承认,他刚开始经常就中央电视台《焦点访谈》曝光的问题给地方领导作指示,要求整改,刚开始地方领导也很买帐,但慢慢地发现批示不管用了,他对批示也从此兴味索然。也就是说,总理的权威不过如此。
    
    李克强面临同样的问题,这回他要派出督查组,要通过督查、第三方评估和社会评价等方式对地方与部门展开督查了。马上有人说,第三方评估「在西方发达国家公共政策实践中早已通行多年的科学理念与做法」,现在能够为中央政府所采纳,意义重大。这似乎是说,面对「政令不出中南海」的困境,朱镕基、温家宝只会发发哀鸣,而李克强已经「长缨在手」了。真可以乐观如此?
    
    所谓「政令不出中南海」,在中国由来已久,恐怕从周天子、秦始皇的时代就存在了。近些年,由于总理们哀叹得多了,社会上各路志士仁人纷纷站出来出主意,政府本身也想了一些办法。比如清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授去年9月答媒体问时提出,中央应当「以法治方式实现政令统一」。而2008年至2009年,全国搞了一个从村支书到县委书记的大规模基层干部培训,冀以化解政令不畅的痼疾。
    
    但所有这些努力,都是以「政令是个好政令」为前提的,责任仅仅在于地方与政府部门不抓落实,也就是「抗令不遵」。但果真如此吗?复旦大学经济学教授张军对「政令是个好政令」作出了一个不同流俗的解释,他认为,政令之所以不出中南海,是因为很多时候政令并不能解决下面的问题。换句话说,中南海本身在那时瞎指挥,各地要真听你的,那就一定玩完。
    
    张军举的一个例子是,中南海决定办上海自由贸易试验区,给上海一块牌子,剩下的就是要求上海方面「先行先试」。但在中国,样样事情都有中央部委管着,一个上海自由贸易试验区,在中国权力结构中算个球,所谓「先行先试」其实是寸步难行。敢顶撞中央部委,那才是违背中南海政令;按中南海「既定方针」办,则又可能背上不改革的罪名。
    
    则所谓政令不出中南海,就有了两种完全不同的解释方式。
    
    假设中南海「伟大光荣正确」,政令件件英明,但中国是一个超大规模国家,权力和政令在从中心向终端传导过程中因为距离过远,能量损耗过大,最后变形走样或者地方官虚与委蛇。经常有老百姓说:中央政策是好的,但都被官员打了折扣。对于此种现象,中国有很多经验之谈,比如说「天高皇帝远」、「鞭长莫及」之类成语,讲的都是中央权威损耗的问题。中国汉族人建立的政权,从秦汉到明代,所辖疆域越变越小,就是因为中央权威管不了太远的缘故。
    
    第二种解释则是中南海政令本身并非好政令,根源还是在于中国乃超大规模国家,通过中央集权的方式治理难度很大。由于不同区域发展水平不同,一项中南海政令要推向全国,本身就有违实事求是的原则。内地与沿海之间,中西部与东部之间,很多政策上都应当因地制宜。但中国的情况往往是,最高领导人动辄口含天宪、嘴大真理多,他反对迁都,随便开个「京津冀一体化」的方子,中央各部门就不问青红皂白抓落实去了,但各地没法执行。就算是认真调查研究过了、集思广益了,最后也是一张处方治13亿人的病,那行得通吗?
    
    要解决问题,还是学者吴稼祥开的「多中心治理」的方子可行一些,说穿了就是搞联邦制加民主制。民主制避免领导人独断专行,联邦制确保因地制宜的治理,同时调动地方政治的积极性。中国这么大,社会生活方方面面,什么都要中南海政令说了算,就不可避免地成为一种内耗,而不可能是解决任何问题的有效策略。
    
    政令不出中南海是一个老问题,其吊诡之处在于我们如何用文字描述它,如果我们把它描述为「中央与地方博弈」,相信大家就耳熟能详了。中央政府把税收的大头拿到手,但在医疗卫生、教育、社会保障方面承担责任很少,基于此种现实的中南海政令,地方上凭什么热心执行呢?再譬如中南海下令「南水北调」,马上北京将要吃上长江水了,但湖北人民却没水吃了,那湖北凭什么满意和答应?
    
    问题很老,解决问题要的是真正的「脑筋急转弯」。地方和部门为什么不落实中南海政令,需要追根溯源。更重要的是,应当对中南海政令本身的合法性、科学性作出反思,我们不能无条件地假设中南海政令永远「伟大光荣正确」,地方和部门只能不折不扣地执行。不进行深刻反思,单派出督查组去各地强制执行中南海政令,实际上是行不通的,至少效率高不到哪里去,也可以说是劳民伤财。
    
    
    来源:东网 (博讯 boxun.com)
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