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隐性膨胀:政府机构改革灰色地带
(博讯北京时间2014年4月18日 转载)
    
    未来十年,中央将进一步优化政府组织结构,简政放权。
    

    政府机构改革一直是政府转变职能的重要举措之一。改革开放以来,我国进行了7次政府机构改革。前6次机构改革的统计数据显示,国务院工作部门由100个减至69个,精简约31%;编制人员由511万减到116万,精简约68%。
    
    这些数据以政府正式部门为统计对象,反映出机构改革的成果集中体现在正式部门和公务员编制人员数量的减少上。但是,现实中政府机构的外部剥离与内部扩张一直相伴而生,具体而言,就是从外部看政府正式部门在不断精简,实际上其内部衍生机构却持续膨胀。且这种膨胀相对隐性,往往不被人们直接察觉,但是它却在机构层面对政府有效、科学地行使公共职能有着不容忽视的影响。
    
    衍生机构:政府的另一个组成部分
    
    衍生机构是指从政府衍生出来的非内设的下属机构,就组织性质而言它们算是一种准政府组织。“准政府组织”是指那些在公共部门发挥职能作用但又不是某政府职能部门组成部分的机构,它们具有两个特点:第一,拥有一定的公共权力;第二,不属于正式政府部门。在政府内部,除内设机构外,衍生机构就是政府的另一个孩子,它们的主管政府单位就是自己的母部门;它们遍布于政府的各个层级和各类部门,从中央到地方,从党的系统到行政系统,从经济部门到文化部门,随处可见。
    
    一般而言,衍生机构可分为四类:(1)行政监管性衍生机构,指全部或部分承担政府某些行政监管职能的单位,如财政部投资评审中心。(2)公益性衍生机构,是为保障全社会公众的基本利益和国家长远利益而提供公共产品或服务的单位,如发改委的国防动员发展研究中心。(3)生产经营性衍生机构,是从事生产经营活动并产生营利行为的单位,如人民银行的中国金融电子化公司。(4)中介服务性衍生机构,是由具有一定特征的一部分人组成的互益性组织,它们挂靠在主管的部委名下,接受后者的管理和指导,如商务部的中国机电产品进出口商会。
    
    尽管衍生机构在机构身份上不属于政府正式部门,其工作人员也几乎不是公务员,但是它们在各方面都与自己的母部门具有千丝万缕的联系。
    
    横向观察:衍生机构的构成特点
    
    衍生机构于结构上具有一些典型特征。
    
    衍生机构数量与人员规模往往可与母部门的内设机构抗衡。从政府部门的组织结构上看,还经常存在内外比重失衡的现象,很多政府部门的衍生机构数量基本上都持平于甚至多于内设机构,以商务部、财政部和发改委为例,其衍生机构和内设机构数量比分别依次是35:31、31:23、30:31。通常一个衍生机构内部又划分若干小部门,其工作人员总数往往可能超过一个内设司局的人数,原因在于衍生机构不受公务员编制门坎的制约,可以采取社会聘用等多种灵活的人事关系。
    
    衍生机构的组织类别多样,专业类、研究类和报刊出版类衍生机构是主流,数量最多的是专业类机构。这些机构基本上承担了母部门管辖领域内的专业事务,体现出现代政府的专业化倾向。如商务部的13个专业类衍生机构中,有11个冠以“国际”、“对外”、“外商”等词眼,这是由于随着中国经济的发展,国内外的各种商务活动十分活跃,尤其是对外商务活动空前增长,在此背景下,需要更多处理国际商务问题的专业性机构。至于发改委,则是由于其涉及的职能范围太过广泛。在这个有着“小国务院”之称的部委当中,其各个职能部门都在不同程度上与政府其他部门有所交叠,因此衍生出大量专业类机构以满足不同职能领域的需求。
    
    研究类衍生机构是财经部委衍生机构的重要组成部分。这是政府正式部门重视研究工作的一种延伸,因为衍生机构的很多研究成果是直接为母部门解决实际问题服务的,这也体现了现在政府决策越来越注重研究、走科学决策之路的方向。
    
    报刊出版类衍生机构样式齐备,很多部委均展现出“社、报、刊”全有的状况,即一个部委一般都拥有至少1家出版社、1份报纸和1份期刊。报刊出版类衍生机构本身就存在很大重叠性,例如中国计划出版社和中国市场出版社均归属发改委主管,但是出版图书的类型基本趋同;中国财政经济出版社和经济科学出版社都在财政部治下,这两家所出图书也相去无几。
    
    从组织属性构成看,以社会服务为导向的公益性和中介服务性机构是衍生机构的主体。组织属性的划分隐藏了衍生机构社会功能的核心倾向,即其提供的产品或服务的社会含意。行政监管性机构某种程度上接受了母部门的授权和委托,是在代行一部分政府权力,因此它们的功能是偏向国家一方的。而公益性机构和中介服务性机构是在为全社会或部分社会群体提供公共服务,它们的功能偏向社会一方。生产经营性机构通过营利的活动来维持自身的生存和发展,因此它们的功能是偏向市场一方的。其实很多可以由社会和市场直接提供和解决的产品或服务,并不需要政府扮演一次“中间商”的角色,而公益性和中介服务性衍生机构才是政府最应当审视和改革的一个重要部分。
    
    纵向梳理:衍生机构的生成历史与政府机构改革脉络
    
    如此繁复的衍生机构已经成为一个既有的政府机构现象。那么它们是什么时候建立的、从何而来?通过查询公开资料,包括各机构的官方网站或公信力较高报刊刊载的相关新闻,笔者搜集到4个主管财经工作部委下属的93个衍生机构的成立时间,对这些机构成立时间的分析可呈现出一副政府机构隐性膨胀的基本面貌。
    
    1988年是衍生机构成立最多的年份,这一年有10个衍生机构成立;其次是2001年有6个;1983年、1987年和1993年分别各有5个。尤其是在1987-1989年的前后3年间共有18个衍生机构成立,这一时间段是衍生机构成立最为频繁的时期。
    
    通过回顾改革开放以来历次政府机构改革的情况,可以发现选取的样本部委衍生机构成立的密集期与机构改革的时间节点基本一致,其中最为突出的是1988年和1998年。
    
    1988年的政府机构改革的重点是“同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门,特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构”,而且尤其重视人员精简。而1987和1988年是生产经营性和中介服务性衍生机构成立的高峰期。在撤销的12个部委中,原机械委、电子部、石油部、煤炭部的很多机构都转入市场或社会。如商务部的中国机电产品进出口商会、中国轻工工艺进出口商会、中国五矿化工进出口商会等衍生机构都是在1988年成立,这些机构的职能和服务领域或多或少与当年裁撤的那些政府部门有所接近。
    
    1998年的改革重点是政府部门之间的整合与重组,特别是人员精简的力度最大(由原来的3.23万名减至1.67万名,精简了47.5%)。在这样的背景下,很多精简的机构和人员没有直接进入市场或社会,而是转而进入部委直接管辖的公益性衍生机构,这些机构往往都是全额拨款的事业单位,很多还有行政级别,在这样的单位里,除了一个表面上“公务员”身份的差异,其他的待遇和部委内部差别不大。衍生机构某种意义说成为机构改革分流人员的一个重要渠道。
    
    相互依赖:隐性膨胀持续发展的原因
    
    为什么一面是倡导精简的机构改革浪潮,另一面则是衍生机构隐性膨胀之风呢?究其原因,还是衍生机构同自己的母部门之间形成了一种十分紧密的相互依赖关系——衍生机构愿意“靠着大树好乘凉”,母部门也可以从这个不太在场面上宣扬的孩子那里得到些好处,二者之间的彼此依赖助涨了隐性膨胀的势头。
    
    从一般的眼光看,作为下属的衍生机构一定对作为母体的政府主管单位存在很高的依赖性,这也符合孩子对母亲的依赖惯性。但通过对实际情况的调查发现,衍生机构与母部门之间的依赖是相互的、共生的,主要体现在三个方面。
    
    第一是设置上的“职责同构”与服务对象的专一排他。一部分衍生机构中存在与母部门内设机构的“职责同构”现象。有很多衍生机构与母部门当中的正式部门存在职能上的交集,这些机构基本上都是行政监管性机构和公益性机构,所行使的职能基本上是母部门中某些司局办职能的延伸或执行化。如发改委的价格监督检查与反垄断局,其职责是“起草有关价格监督检查法规草案和规章;指导价格监督检查工作,组织实施价格检查,依法查处商品价格、服务价格、国家机关收费中的价格违法行为,依法查处价格垄断行为;按规定受理价格处罚的复议案件和申诉案件”。而同样负责价格监察工作的价格监测中心的职能是“负责国内、国际市场重要商品和服务价格的监测工作,实施国家发展改革委价格监测报告制度,调查、分析重要商品和服务价格、供求的变动情况。跟踪反馈国家重要经济政策在价格领域的反映,加强价格预测并适时提出预警建议,做好价格信息发布工作,并协助开展国家发展改革委安排的成本调查工作,配合指导地方价格监测业务工作”。前者更多的是在政策上提供支持和指导,而后者则负责实施技术性监测工作,是前者具体工作的执行者。
    
    另外,很多衍生机构属于服务类机构,它们的存在完全是为了给母部门提供特定服务,这些机构的服务对象具有专一排他性。如各个部委的服务中心和培训中心(称谓上略有不同),主要承担的都是母部门的后勤保障和系统内干部人员的培训等工作。从某种程度来说,这些衍生机构与母部门的关系是服务与被服务的关系。但这种服务却是存在严格和明确的部门界限的,它们的服务对象必须也只能是母部门。服务对象的专一性,把这些衍生机构和母部门紧紧地捆绑到一起。对服务类衍生机构一方而言,母部门是唯一的服务接收者,离开了这个“买家”它们的服务无人问津,自然难以维继;而对于作为母部门的部委来说,它们需要这方面的服务,如果没有这样的衍生机构,那么它们或许要到市场上去“购买”相关服务,而那些来自市场的东西在它们看来不具有“排他性”,故而难以满足心理上的优越感和满意度。
    
    第二,经费上的“互相支持”。在资金问题上,衍生机构和母部门之间存在一种“成年儿女和母亲”的关系,母亲会适当给孩子一些钱花,孩子挣到钱也会“孝敬”给母亲一部分,这就是双方在经费上的相互支持现象。一方面,一些衍生机构可以从公共财政或母部门那里获得一定的运行经费。衍生机构的经费来源比较多样,一般分为财政全额拨款、差额拨款和自收自支三类。就前两类而言,它们的经费全部或者部分来自于政府的财政拨款或母部门的补贴,这些机构在资金上对母部门有很高的依赖性。接收拨款或补助的机构绝大部分是行政监管性和公益性事业单位,但也有少量部委直属的学会、协会等可以获得国家的财源补给,如财政部的全国预算与会计研究会和中国资产评估协会等。由于没有公开的详细数据,究竟各个衍生机构能够从财政和各自的母部门处获得多少经费,我们不得而知,但起码从很多衍生机构自称为“中编办批准成立的全额拨款事业单位”的表述中可以看出这些机构对母部门的依赖程度。如果没有依靠母部门的身份背景,财政拨款也自然无从谈起了。另一方面,母部门也可以从那些开展事业或经营活动的衍生机构处提取部分相应收入为本部委所用。这些收入各部委的决算报表中清晰可见,其中的“事业收入”、“营业收入”和部分“附属单位缴款”都是来自于衍生机构。其中的营业收入和缴款是衍生机构收入当中的“非独立核算”部分,其余独立核算的部分归衍生机构自行支配和使用。这些事实都反映出作为母部门的政府部委反向上对衍生机构有收入上的依靠,尽管这种依靠并非关键性财源,但是却可以在一定程度上弥补政府自身的经费总量。
    
    第三,人员上的交织与互通。从衍生机构一方看,很多机构的领导层中出现了母部门内设机构人员的身影。由于衍生机构的组织属性各异,因此属于事业单位的机构人员基本上是事业单位编制,其他属性机构的人员则来自社会聘用。但是在实际研究中,我们发现一些衍生机构的主要负责人具有公务员身份,有的机构直接是职能对等的内设机构的一、二把手兼职,这些机构以行政监管性和公益性机构为主,也有少量的中介服务性机构。如财政部关税司长同时也兼任其衍生机构关税政策研究中心的主任。还有一些中介服务性机构的负责人(实际或名誉)往往是从母部门退居二线的领导来出任,如商务部下属的中国外商投资企业协会的会长即刚刚退下来的前部长陈德铭。从母部门一方来说,它们也会从自己下属的衍生机构中借调一些业务对口、工作能力突出的人员到内设机构当中工作。这已经成为很多公务员编制有限但工作相对繁杂的内设机构常用的办法。同时在事业编制的衍生机构当中,行政级别已经是处级以上的人员还可以直接参加母部门一些的领导职务竞争上岗,一旦获选直接转为公务员身份。
    
    政府隐性膨胀的实质与反思
    
    掩藏在母部门内部的准政府组织——政府衍生机构类别众多、属性各异,对它们的认识和研究可以帮助我们更全面和深入地理解政府机构的现状。本文揭示出衍生机构广泛分布于政府部门,从某种程度上讲这些机构对中国的政治生活和社会治理具有一定影响,但却长期未引起人们的关注,从而构成了政府机构的一个灰色地带。
    
    绝大部分衍生机构是改革开放以后成立的,衍生机构的出现与政府机构改革之间在时间上呈现显著的同步性,这表明改革开放以来我国机构改革存在“表缩里胀”的问题,实际上政府机构存在隐性膨胀现象。衍生机构与自身的母部门之间较高的相互依赖性,在一定程度上能够解释为什么衍生机构得以大量生长。
    
    当前发生在中国政府机构层面的上述现象与问题,从理论意义上具有两方面的意涵。
    
    一是政府官僚机构在中国场景下的变异值得关注。官僚机构以科层化、专业化、理性化著称,但是当处于改革背景下的中国在转变政府职能的大势下,需要精简机构、向社会放权,于是我们看到了正式政府部门和人员数量的减少。而另一方面,随着经济的发展,社会亟待治理的问题层出不穷、复杂多样,原有的政府官僚机构的治理模式、行政效率等还没有实现根本性转型,尚难以用精简后的机构来应对这些挑战,加之官僚体系本身具有的不断膨胀的劣根性,使得正式政府主动地或不得已地寻求通过增加衍生机构的方式来分担治理压力和扩大争取资源的途径,同时实现自身机构潜在规模和权力控制范围的扩大。这样的状况其实是作为一种典型官僚机构的政府在社会转型期的“组织形态变异”。
    
    二是大量衍生机构的存在从侧面反映出中国的国家与社会分离还不够彻底和充分。改革开放以来,中国告别以往计划色彩浓重的全能主义治理模式,逐步培养社会力量自我治理的能力,很多NGO大量涌现。一个社会的良性发展状态是国家与社会各司其职,社会处于适宜的多元治理格局之下。衍生机构的兴起与发展可以说是政府触角的一种社会化延展。一些本该由社会自我管理的事务还处于政府的羽翼之下,国家与社会的界限还十分模糊,中国转型之路的任务还很艰巨。
    
     从当前国家逐步推进的政治体制改革进程来看,作为准政府组织当中重要一类的事业单位已进入顶层改革者的视野,2011年3月发布的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(简称《指导意见》),其中明确了事业单位分类的标准和改革方向。对事业单位推行的分类改革思路已经形成,并在全国逐步铺开具体的分类实施工作。对事业单位的改革思路成为其他准政府组织未来走向的重要参考和借鉴,这意味着“社会功能”是我们在推进改革进程、促进国家与社会合理分离的道路上界分衍生机构并找寻其适当位置的一个关键要素。基于这样的方向,社会功能导向的衍生机构更有可能回归社会的怀抱,不断向社会自治性的NGO转化。行政功能导向的衍生机构则可以考虑与政府内部机构合并重组。
    
    (作者分别为清华大学政治学系主任、教授、博导;国务院发展研究中心助理研究员)
    
     作者:张小劲
    
    来源:人民论坛 (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)
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