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西方国家公务员管理体制比较与经验借鉴
(博讯北京时间2014年4月10日 转载)
    
     美国、英国、法国等西方国家相继确立公务员管理体制。二十世纪中后期,随着新公共管理运动的推行,西方国家公务员管理体制与时俱进。我国公务员管理体制伴随着干部人事制度改革而发展、演变。有必要吸收西方国家公务员管理体制的有益成分,完善我国公务员机构。
    

      一、西方国家公务员管理体制概况
    
      西方国家公务员管理体制包括以美国为代表的部外制公务员管理体制,以法国为代表的部内制公务员管理体制,以英国为代表的折衷制公务员管理体制。
    
      (一)部外制公务员管理体制:美国
    
      1.部外制公务员管理体制的含义
    
      部外制公务员管理体制,是指在政府行政部门之外专门设置相对独立的人事管理机构,行使公共部门人事管理权力,不受政党干涉和行政首长控制。部外公务员管理机构不仅独立行使公务员考试录用权,也主管公务员考核、培训、职务升降、工资福利保险、奖惩等事项。实行部外制公务员管理体制的国家主要有美国、日本、加拿大、菲律宾、韩国等。
    
      2.美国公务员管理体制
    
      美国早在1883年设立独立的联邦文官委员会,总揽公务员人事管理权限。1978年,美国国会通过《文官制度改革法》,撤销了文官委员会,设立联邦人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦劳雇关系局等管理机构。美国联邦调查局、政府道德署、审计机构、立法机构、司法机构等形成了多元化的公务员监督体系。
    
      (1)联邦人事管理总署。联邦人事管理总署内设人员配备部、人才发展与成效部、工资与退休部、人事考核部、各局协调部、部际人事关系部等直属部门,以及公共事务部、管理部、人事部、政策评价部等职能机构。
    
      (2)功绩制保护委员。美国功绩制保护委员会“负责受理来自公务员的申诉,确认他们受到公务员制度保护的权利被侵害”,[1]以防范或纠正滥用人事管理权力现象以及不公正的人事处分。
    
      (3)联邦劳雇关系局。美国联邦劳雇关系局由3名委员组成,负责“制定与加强联邦劳资关系政策,并进行调查研究”;[2]执行联邦《集体谈判法》,组织、协调劳资双方的集体谈判;仲裁、解决工会提出的劳资纠纷。
    
      (4)部门内设人事管理机构。政府部门内设的人事管理向部门行政首长负责,并接受联邦人事管理总署的指导、监督,执行联邦人事管理法规、制度,办理机构内部公职人员的特殊考试录用、职务任免与升降、培训、考核、退休退职、冗员裁减等工作。
    
      (5)公务员监督机构。美国公务员监督机构主要包括:一是政府道德署,直接受总统领导,并向总统和国会报告工作。二是审计机构。美国联邦审计总署(2004年更名为“美国政府问责总署”)享有公共财务检查权、调查权、建议权和报告权。三是监察长办公室。29个重要的联邦政府部门设置了监察长办公室,享有审计、调查案件职能。四是立法机关。美国国会享有质询、不信任案投票、弹劾、罢免等人事管理权力。五是司法机关。美国司法部下设的联邦调查局有权调查并起诉公务员腐败案件。司法部刑事局公共诚实处,以及检察官、独立检察官等有权监督公务员行为。六是其他公务员监督、协调机构、委员会,如美国总统行政办公室、联邦总务局、联邦财务管理办公室、奖惩制度保护委员会等。
    
      (二)部内制公务员管理体制:法国
    
      1.部内制公务员管理体制的含义
    
      部内制公务员管理体制,是指在政府行政系统内部设置人事管理机构,负责处理本部门人事管理工作。中央政府(内阁)设置的人事机构负责制定人事管理法规和政策,并协调、监督各行政部门的人事工作;行政部门内设的人事管理机构负责本部门的日常人事行政,如录用、职务升降、考核、工资保险福利等。实行部内制公务员管理体制的国家主要有法国、德国、意大利等。
    
      2.法国公务员管理体制
    
      法国公务员管理机构包括公职部、部门和地方内设的人事管理机构、行政法院、公务员管理咨询机构等,以及各类公务员监督机构。
    
      (1)中央综合性公务员管理机构。法国公务员的综合管理工作由“行政与公职总局”承担,该局下设办公室、公务员章程处、录用培训管理处、现代化质量处、前景和国际事务处等办事机构。法国中央公务员管理机构还包括内政部地方权力机构总局、卫生部医院局、经济与财政部等。
    
      (2)部门和地方内设的公务员管理机构。法国中央政府各部门设有专门的公务员管理机构,负责公务员考试录用、考核、调配、任用、奖惩、培训、工资福利、退休、人事争议应诉等工作。法国地方政府公务员管理机构被称为公务员管理中心,在大区(省)设置,依法对本地公务员进行管理。
    
      (3)行政法院。法国被誉为“行政法院之母”,行政法院独立于司法诉讼体系,由国家最高行政法院、8个行政上诉法院和地方行政法庭三级构成。行政法院负责审理各项人事管理规章草案,有权检查和监督《国家公务员章程》、《公务员权利和义务总章程》等法规实施情况,审理与公务员有关的行政司法案件。
    
      (4)公务员管理咨询机构。法国设置了行政对等委员会、技术对等委员会、最高公职委员会等公务员管理咨询机构。第一,行政对等委员会。各部设置一个行政对等委员会,负责对公务员考核、晋升、任用、惩戒等事宜提出意见和建议。第二,技术对等委员会。在政府各部和部分司及其下属部门设立技术对等委员会,负责制定、修改本部门的人事管理规章制度。第三,最高公职委员会。最高公职委员会有权对国家颁布、修改有关公务员管理的法律、法令、法规提出意见和建议;对全体公务员的决策和管理提出意见;调解公务员考核、晋升、惩戒等方面的人事纠纷。
    
      (5)公务员监督机构。法国公务员监督机构包括:一是行政调解专员。行政调解专员由总统任命,任期6年,负责调解公务案件,受理与行政行为、行政机关有关的申诉。二是审计法院。法国审计法院负责对政府各部门执行财政预算的情况以及公共机构、国有企业的财务账目进行例行审查、监督。三是预防贪污腐败中心。预防贪污腐败中心负责收集贪污腐败信息,分析腐败案件,总结反腐败经验教训,研究、创新反腐方法和手段。四是议会、司法机关监督。法国实行两院制,由国民议会和参议院组成,议会享有知情权、质询权、弹劾权、不信任案表决权、听取行政机关工作报告、审批行政预算、行政立法等权。由基层法院、上诉法院和最高法院组成的普通法院系统、行政法院系统、各级检察机关等在公务员监督过程中也扮演重要角色。
    
      (三)折衷制公务员管理体制:英国
    
      1.折衷制公务员管理体制的含义
    
      折衷制公务员管理体制相对于部外制和部内制公务员管理体制而言,是指中央统一和部门分散相结合的公务员管理机构形式。在行政系统之外,设立独立的人事管理机构,专掌公务员的考试录用等权力;其他人事行政管理事务,则由行政机构内部设立的人事管理机构处理。1968年以前,英国公务员管理体制属于典型的折衷制,融合了部内制和部外制特点。1968年以后,英国公务员管理体制逐渐转型为部内制。
    
      2.英国公务员管理体制
    
      英国于1855年设立文官委员会,主管公务员考试录用工作,保持政治中立,具有部外制特点。1855年至1968年间,英国财政部设“编制和机关组织署”,专门负责人事决策、规划、组织、奖惩、退休、抚恤、养老保险等事宜,具有部内制特点。1968年,根据《富尔敦报告》的建议,英国政府将财政部的“编制和机关组织署”与部外的文官委员会合并,组建“文官事务部”。1981年11月13日,文官事务部撤销,主管的事务并入财政部和内阁办公厅。当前,英国主要的公务员管理机构包括。
    
      (1)公务员指导委员会和常务次官管理小组。公务员指导委员会成立于2007年,由常务次官及跨公务员机构的特别负责人组成,职责是强化工作执行、改善工作能力以及维护机构声誉。
    
      (2)财政部和内阁办公厅。其中,财政部设人事编制局,“下设10个处,分别管理公务员职位分类、任用、薪资、考核、升迁、培训、退休、养老、编制、专门技术人员的管理等事项”。[3]内阁办公厅下设的“公务员服务能力小组”,负责培养常务次官、总监、主任等高级公务员。内阁办公厅下设“管理与人事局”,负责文官组织和管理、录用、培训、职务任命等。
    
      (3)政府部委内设的公务员管理机构。部委内设的公务员管理机构被称为“编制局”或“人事处”,在政策顾问指导下负责处理本机关的公务员激励、工作调动、职务任免与升降、退休、人事登记、人事研究与调查、薪酬调整等事宜。
    
      (4)惠特利委员会。惠特利委员会的职责是通过协商方式,解决政府机构与公务员团体之间的争议和纠纷。1980年5月,英国政府将全国惠特利委员会改组为全国文官联盟。
    
      (5)劳资仲裁法院文官庭。劳资仲裁法院文官庭由法院院长或所辖各庭庭长、财政部代表、惠特利委员会代表3人组成,负责处理经惠特利委员会调解但未能解决的政府机构与文官之间的纠纷案件,如工资、福利、休假、工时等纠纷。
    
      (6)公务员监督机构。英国公务员监督机构主要包括:一是审计机构。英国国家审计署、地方审计机构、下院公共账目委员会、审计委员会等组成的审计机构体系有力加强了公共财政、财务监督。二是议会监察专员署、政府监察专员署。议会监察专员署的职能是受理由于中央行政机关的不良行政行为使利益受到侵害时的投诉,[4]地方议会也设置监察专员。三是部门内设公务员监督机构。英国一些政府部门内设公务员监督机构,以预防、监督、惩处本部门的腐败行为,如国家保健署“反欺诈与安全管理处”与“国民保健监察专员”等。五是其他公务员监督机构,如处理严重犯罪办公室、警队反贪污调查组、严重诈骗调查局、诺兰公职道德规范委员。
     二、西方国家公务员管理体制的特点
    
      (一)独立性:公务员管理机构的相对独立性日益凸显
    
      总体说来,“西方公务员人事机构普遍具有较强的独立自主性……,承担人事行政职能的人事管理机构,无论是居于‘超然’地位的部外制,还是由行政首长控制的部内制,或混合制,一般都具有独立的地位”。[5]一方面,独立于行政机构的综合性公务员管理机构的独立性较强,在履行公务员管理职能时基本上能够独立决策,不受到政党、行政部门首长或其他机构的制约。另一方面,机关内设公务员管理机构的相对独立性日益凸显。英国、法国、美国等国家的行政部门和地方政府内设的公务员管理机构在公务员职务任免与升降、考核、交流、培训教育、薪酬福利管理、奖惩等方面的独立性、自主性日益凸显。
    
      (二)分权化:公务员管理权限逐渐下放
    
      二十世纪中后期兴起的新公共管理运动致力于突破官僚制,构建“分权的政府:从等级制到参与和协作”。[6]分权式政府通过参与管理,分散公共部门人力资源管理权力。在公务员管理实践中,人力资源管理分权化体现在几方面:一是综合性公务员管理机构向政府部门、行政首长分权。如美国联邦人事管理总署向行政部门下放公务员职位分类管理、职务任免与升降、考核、绩效管理、辞退、薪酬管理等人事管理权限,鼓励和支持行政部门自主探索公务员管理制度改革。。二是行政首长向机关内设公务员管理机构、一线公共管理者分权。“相当一部分国家都趋向于下放人事权,开始时下放对个人的日常管理,后来扩展到范围更广的条款和条件,最终基层管理者可以按照他们根据当地情况设定的条款招聘和解雇员工”。[7]三是中央政府部门、公务员管理机构向地方公务员管理机构分权。如法国政府推行公务员管理“权力分散和下放改革,将中央部门部分人事管理权分散在地方的派出机构”,[8]地方派出机构可自行录用与管理B类公务员。
    
      (三)协调性:公务员管理机构合作与协调不断加强
    
      西方国家在公务员管理过程中注重加强部门沟通与协调,致力于构建公共部门人力资源管理领域的“合作伙伴关系”。正如美国联邦人事管理署所指出,“联邦行政机构在公务员制度转型过程中,或者说在设计和实施以行政机构为基础的人力资源制度过程中,如果不与相关者进行必要的合作与协调(包括机构内部的中高层管理者、雇员和外部的人事管理署等相关机构),可能一事无成”。[9]以构建网络化、无缝隙政府。在公务员管理过程中,综合性公务员管理机构与行政部门及其内设的人事管理机构之间的合作与交流日益密切。同时,西方国家纷纷组建协调性公务员管理辅助机构,以推动公共部门人力资源管理协调和合作。此外,西方国家实施集体谈判制度,公务员工会与政府部门通过协商的方式商定公务员薪酬福利待遇、工时、劳动条件等内容。
    
      (四)权益救济渠道多元化:工会、行政、立法、司法、第三方救济并举
    
      美国、英国、法国等西方国家在基本法、公务员管理法律及其配套法规中明确规定了公务员权利,具体涉及:获得工资、福利、保险、退休等待遇,获取劳动条件、劳动保护等经济权利;言论、结社、罢工、宗教信仰自由等政治权利;考试录用、考核、职务任免与升降、申诉控告、辞职、接受培训、职业生涯发展等与公务员职务有关的权利等。美国、英国、法国等西方国家构建了包含工会协商、行政机构救济、立法机关救济、司法机构救济、第三方调解在内的多元化公务员权益保障和救济方式。
    
      (五)立体监督:公务员监督机构日趋完备
    
      美国、英国、法国等西方国家实行三权分立政治制度,构建了包含政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、社会监督等多种监督形式在内的立体监督体系。其中,西方国家凸显议会对公务员的监督作用,英国议会监察专员、美国参议院政府事务委员会与众议院政府改革与监督委员会至关重要;美国政府道德署、政府道德办公室、监察长办公室,法国预防贪污腐败中心、行政调解专员署等专设公务员监督机构在公务员监督过程中居功至伟。法国行政法院、美国司法部、英国司法部等司法机关在公务员监督过程中也发挥重要作用。
    
    
     三、西方国家公务员管理体制对我国的启示
    
      (一)我国公务员管理体制概况
    
      我国公务员管理机构主要包括中央综合性公务员主管部门、地方综合性公务员主管部门、机关内设的公务员管理机构、公务员监督与协调机构。(1)中央综合性公务员主管部门。按照《公务员法》的规定,“中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作”。(2)地方综合性公务员主管部门。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。(3)机关内设的公务员管理机构。在国务院各部委、各级地方政府的工作部门设置相应的公务员管理机构。(4)公务员监督与协调机构。在我国公务员管理监督过程中,各级人大、纪检机关、监察机关、司法机关、审计部门等扮演着十分重要的角色。有些地方、部门设置协调性公务员管理机构,如“陕西省公务员管理工作委员会”。
    
      (二)西方国家公务员管理体制对我国的启示
    
      1.坚持党管干部原则,理顺综合性管理机构与内设机构的关系
    
      党的十八大报告强调,要“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”。作为综合性公务员管理机构,我国各级党委组织部门、编办、人力资源与社会保障部门、公务员局等机构统筹我国公务员管理。有必要坚持党管干部原则,理顺综合性管理机构与机关内设机构的关系。一方面,要充分发挥党委组织部门、编办、人力资源与社会保障部门在公务员管理过程中的指导、协调、监督等作用,强化各级公务员局的地位和作用。同时,要增强机关内设机构在公务员职务任免与升降、考核、培训、工资保险福利管理、辞退、交流等方面的管理自主性。
    
      2.适度分权,下放公务员管理权限
    
      有必要结合我国公共部门人力资源管理特点,明确各类、各级公务员管理机构的权力、责任和义务,适度下放公务员管理权限,构建灵活、弹性的公务员管理体制。鼓励和支持各地、各级政府机关因地制宜、因时制宜、推陈出新,依法渐进开展公务员考试录用、聘任制、职务任免与升降、绩效管理、薪酬管理等方面的改革,不断创新公务员管理手段、管理方式。
    
      3.加强部门协调,形成公务员管理合力,提高管理效率
    
      在我国公务员管理实践中,有必要加强党委组织部门、人力资源与社会保障部门、公务员局、编办等综合性公务员管理机构之间的协调,加强综合性管理机构与政府部门及其内设公务员管理机构之间的协调,加强综合性公务员管理机构与纪检、监察、审计、财政、公务员工会等机构、组织之间的协调。如在推动我国公务员工资制度改革过程中,各级公务员局要与党委组织部门、人力资源与社会保障部门、财政部门、公务员工会等紧密合作,以制定、实施符合我国国情和地区经济社会发展要求的兼顾公平性、竞争性、激励性的公务员工资制度。
    
      4.多措并举,拓宽公务员权益救济渠道
    
      与美国、英国、法国等西方国家相比,我国主要通过行政救济渠道来保障公务员的合法权益,行政救济机构主要包括各级政府的人力资源与社会保障部门、公务员局、上一级政府、行政监察机关等。按照《公务员法》规定,公务员对行政处分、辞退或者取消录用、降职、定期考核定为不称职、免职申请辞职或提前退休未予批准、未按规定确定或者扣减工资福利保险待遇等人事决定不服,可以提请复核与申诉;公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的,可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。与西方国家相比,我国公务员工会、司法机关等机构在公务员权益保护与救济等方面的作用有必要进一步强化。
    
      5.健全监督机构体系,加大反腐倡廉力度
    
      党的十八大报告强调,要健全权力运行制约和监督体系,要坚持中国特色反腐倡廉道路,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针,全面推进惩治和预防腐败体系建设,做到“干部清正、政府清廉、政治清明”。有必要进一步完善监督法规,健全我国公务员监督机构,合理确定各类各级公务员监督机构的管辖范围、监督对象,明确其监督权力、义务和责任,加强监督机构之间的协调,形成监督合力,创新监督技术与方法,构建教育、制度、监督并重、预防与惩治并举的强有力的反腐倡廉体系。尤其要大力加强各级人民代表大会及其常务委员会、政协、民主党派、新闻媒体、社会大众对政府机构与公务员的监督。理顺审计机关、纪检、监察等监督机构的双重领导体制,适度强化垂直领导。
    
     参考文献:
    
      [1]〔美〕罗纳德·克林格勒,约翰·纳尔班迪.公共部门人力资源管理:系统与战略[M].北京:中国人民大学出版社,2001.33.
    
      [2]〔美〕尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京:中国人民大学出版社,2002.446.
    
      [3]李和中.比较公务员制度[M].北京:中共中央党校出版社,2003.87.
    
      [4]中央纪委监察部教材编审委员会.国(境)外廉政机构建设与反腐败考察研究[M].北京:中国方正出版社,2007.25.
    
      [5]周敏凯.比较公务员制度[M].上海:复旦大学出版社,2006.224.
    
      [6]〔美〕戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996.244.
    
      [7]〔英〕克里斯托弗·波利特,〔比利时〕海尔特·鲍克尔特.公共管理改革——比较分析[M].上海:上海译文出版社,2003.68.
    
      [8]徐振寰.外国公务员制度[M].北京:中国人事出版社,1995.188.
    
      [9]吴志华.我国公共部门人力资源管理改革[M].上海:上海交通大学出版社,2009.194.
    来源:《全球视野》2013年第12期 (博讯 boxun.com)
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