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谢逸枫:别指望不动产登记制度降房价
(博讯北京时间2014年2月14日 来稿)
    
    作者:谢逸枫
    

    2014年1月11日,国土资源部副部长徐德明在2014年全国国土资源工作会上透露,今年,我国将出台《不动产统一登记条例》,建立不动产统一登记信息平台,加快组建不动产登记局开展不动产统一登记。 不动产登记又称为不动产物权登记,是权利人申请国家职能部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实。不动产登记为《物权法》中的重要制度,是指经权利人或利害关系人申请,由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。不动产登记被作为一种物权公示手段。2013年11月20日,国务院常务会议通过关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见,决定整合不动产登记职责,将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担。徐德明表示,为实施以土地为核心的不动产统一登记制度,国土资源部将按中央部署,协调有关部门逐个落实统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿证、统一登记信息平台这四项主要内容。重点是做好不动产统一登记的顶层设计,制度安排。首先落实好统一登记机构和统一登记依据,尽快协调有关部门,建立部际联席会议制度,加快组建不动产登记局,机构人员要到位,以加强工作支撑。
    
    亚太城市房地产研究院院长谢逸枫表示,“该机构的组建,有利于推进农村土地制度改革与个人住房信息城市系统联网,有利为房产税开征做基础数据统计与铺垫工作,同时也有利监控房屋市场流转与库存及总量的变化。”国土资源部副部长徐德明在2014年全国国土资源工作会上表示,今年,我国将出台《不动产统一登记条例》,建立不动产统一登记信息平台,加快组建不动产登记局开展不动产统一登记。去年2月28日,国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知,其中要求出台并实施不动产统一登记制度,并提出在2014年6月底前出台不动产登记条例。徐德明表示,为实施以土地为核心的不动产统一登记制度,国土资源部将按中央部署,协调有关部门逐个落实统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿证、统一登记信息平台这四项主要内容。重点是做好不动产统一登记的顶层设计,制度安排。首先落实好统一登记机构和统一登记依据,尽快协调有关部门,建立部际联席会议制度,加快组建不动产登记局,机构人员要到位,以加强工作支撑。
    
    逐步以全国土地登记信息动态监管查询系统为基础,整合推进不动产统一登记信息管理基础平台和查询服务系统建设,推进信息共享。抓紧制定统一的登记簿和证书等登记文书,研究编制不动产产权产籍调查规程和相关标准。进一步加快农村地籍调查和农村土地确权登记颁证,完善确权政策,落实所有者和使用者的土地权益,与不动产统一登记做好衔接,同时积极推进农村土地产权制度改革,引导土地股份制改革。此外徐德明还强调,不动产统一登记,具体工作主要在地方,特别是市、县一级,今年要努力争取将不动产统一登记工作纳入地方政府机构改革和职能转变工作重点,做好省、市、县的职责整合和机构设置工作。有的地方特别是一些大城市,土地、房屋行政管理在一个部门,统一登记已经有很好的基础,要积极与其他有关部门沟通协调,争取把工作再向前推一步,为全国开展不动产统一登记提供经验。中国社科院法学研究所孙宪忠教授于不动产统一登记的推行,最重要的就是制度制定后,尽快在各地加以落实,并确保政策执行到位。
    
    不动产是指实物形态的土地和附着于土地上的附属物,我国规定不动产的类型主要包括土地、建筑物、构筑物以及添附于土地和建(构)筑物的物。实际上,早在2007年《物权法》出台时我国就明确提出了不动产实行统一登记制度。拟议中的不动产登记局为国土资源部管理的局级机构,而非一般“司级的内设机构”。这主要是考虑到未来不动产登记局除承担整合登记职能外,还将担负对外提供“合法查询、证明”等有关的社会服务职能,而“司级内设机构”只负责对应领域的业务工作,不对外提供社会服务。按照初步设想,不动产登记管理局设立后,现有由住建部、农业部、国家林业局、国家海洋局分别承担的房屋产权登记、国有林地使用权、草原草场承包权、农村承包地、国有林地承包权、海域使用权等,均将陆续整合到不动产登记局。我国《物权法》明确提出,不动产要实行统一登记这一重要制度,国家对不动产实行统一登记制度。
    
    但《物权法》只确定了原则,并没有具体的操作性方案。今后我国进一步推行不动产统一登记,主要是为不动产交易提供法律依据,这也是基于市场经济的需求,防范交易风险,保证交易的安全。比如对普通百姓来说,不动产登记有些类似于购买二手房后去住建部门过户并领取房产证的环节。而购买的房屋的所有权在某个层面来说是个抽象的概念,只有通过不动产登记环节,才能更彻底地受《物权法》等法律的保护,彻底实现物权的转移。这对于不动产所有人来说,是非常关键的环节。其实不动产登记涉及范围远不止房屋这么单一。目前,我国统一进行的不动产登记包括国有建设用地使用权在土地管理部门的登记,房屋在房产管理部门的登记;草原、滩涂在农业部的登记;林业资源在林业局的登记。没有对所有不动产进行统一登记,最大的问题就是存在交易风险。2013年11月20日,李克强总理主持召开的国务院常务会议决定,将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担,理顺部门职责关系,减少办证环节。建立不动产登记信息管理基础平台。推动建立不动产登记信息依法公开查询系统,保证不动产交易安全,保护群众合法权益。
    
    对于《不动产统一登记条例》的主要内容,孙宪忠认为,条例应首先明确不动产统一登记的基本制度。厘清制度的一般程序和一般管辖权。具体来说,包括哪个部门登记,不动产所有者有哪几类,去哪儿登记,工作流程是什么,都要加以明确。除了国土部明确的“四统一”外,还应统一登记的法律效果,确保不动产登记后的法律权利是统一的。以房屋为例,有的地区其所有权证叫“房产证”,有的地方就叫“房地产证”,这种不统一就亟须通过不动产统一登记来加以规范。不排除以后居民的“房产证”可能改叫“不动产登记簿”或“不动产登记证”。孙宪忠建议,如果通过人大立法的方式出台《不动产统一登记法》,权限最高,覆盖范围将最广。但这一过程相对较长。目前来看,我国很可能先由国务院出台《不动产统一登记条例》。此外孙宪忠透露,目前他了解到国务院确实可能在年内出台《不动产统一登记条例》。不过他认为,其实《不动产统一登记条例》不用过于急着出台,应先充分研究,细化规定,尽量在出台前堵住可能存在的制度性漏洞。
    
    提起不动产登记,人们首先想到的是房产登记,然后是房产税,再后面是多套房挤出,最后是房价回落,这是惯常的逻辑。其实,不动产包含比房产更宽泛的内容,比如,土地、草原、林地、水域。不动产登记更大的意义在于制度突破。不动产统一登记和房地产税征收扩围之间存在着内在逻辑关系,前者是后者的技术准备和支撑条件。从房地产税开征的前期准备来看,如果要征房地产税,应对其征税对象有个全面的调查与评估,不动产登记条例出台是为开征房地产税做准备的。房地产税是否全面开征需要具备多个条件,如立法准备、财税体制改革、大众心理成熟程度、信息条件等。十八大《报告》已有明确指示精神,在全国普遍开征房地产税是大势所趋,不动产统一登记是整个准备工作中的一个重要环节,只要条件具备,时机成熟的情况下,全面推出房地产税是完全可能的。不动产登记是否顺利、数据是否真实可靠则在某种程度上决定着房地产税的开征。不仅如此,不动产统一登记制度的出台也为推进屡屡受阻的全国住房信息联网项目作前期铺垫。亚太城市房地产研究院院长谢逸枫表示,不动产统一登记一旦突破,将促进楼市调控的长效机制建设,为房地产税征收创条件,预示着房地产税征收脚步将加速。
    
    在高房价的当下,人们更关心的是,条例的出台是否会对房价产生影响。亚太城市房地产研究院院长谢逸枫认为,“不动产登记制度很难起到抑制房价的作用。一方面是统一登记自身存在问题,很难发挥作用。另一方面是不动产统一登记仅仅是一项产权制度与信息平台,关键是要通过法律与市场的手段。由于房价上涨的背后涉及到的因素复杂,房屋、土地或产权登记上的统一,不会对房地产市场产生直接影响,不宜寄予太高期望。”。事实上看,不动产登记制度建设的启动确实能逼出部分存量二手房,表明这一政策对房地产市场的确有威慑力。有关数据显示,2013年3月份上海二手房库存为131869套,在2013年4月,国务院办公厅发文首次明确2014年6月底前出台《不动产统一登记条例》时,房主明显加快挂牌,当月上海二手房库存便跃升至133073套。上海易居房地产研究院的有关数据显示,2013年3月份上海二手房库存为131869套,在2013年4月,国务院办公厅发文首次明确2014年6月底前出台《不动产统一登记条例》时,房主明显加快挂牌,当月上海二手房库存便跃升至133073套。
    
    亚太城市房地产研究院院长谢逸枫称,“不动产登记条例出台,能逼出部分存量二手房,但不会对楼市供应产生巨大的“倾向力”。因为市场供应总量主要是以商品房为主,二手房只是补充,所以,二手房的供应虽有增加,但不会对市场总体供应以及商品房的供应产生直接影响。房价是供给者与需求者间讨价还价的过程,可以预见的是在未来中国经济的增长过程中,刚需是主体,保值投资需求、投机需求将会大幅压缩。未来房价是否上涨,则主要取决于供给。”不动产登记系统及房屋价值动态评估系统是房产税全面开征的两大必要技术前提。目前一二线城市的房屋价值动态评估系统在逐渐完善。如果不动产登记系统能够建立,房产税的推进将会明显加速,也会促进住房信息全国联网这两件业内大事的推行。不动产登记信息公开,会否造成个人信息泄露,也成为推进工作的障碍。建立统一登记的难点在于涉及到个人私有财产或者隐私,人们存在理解上的误差,不愿意配合,这与国人“有财不外露”的观念有关,同时也存在个人财产信息泄露的危险。但据多方报道显示,即将在今年6月出台的不动产登记条例,以人查房或仍被严格禁止。
    
    2014年个人住房信息联网工作将被纳入到不动产统一登记制度设计之中,在这之前,全国个人住房信息系统联网工作启动已经4年。住建部曾于2012年要求,在2013年6月底前将完成500个城市的住房信息联网。然而,目前国内不动产产权性质复杂,既有商品房、房改房等城市国有用地,也有宅基地和自留地等农村集体用地,要把这些土地统一登记需要规则与时间。同时,人为因素也使推进工作阻力重重,那些拥有多套住房的群体往往不愿意配合联网工作,打破既得利益。2012年-2013年,多地曝出“房叔”、“房妹”、“房姐”拥有十几套、几十套住房,公众反映强烈。这些“房叔”、“房妹”大多是公职人员和官员,他们为购置房产运作巨额资金,有的还办理多个身份证或户口,涉嫌伪造国家机关公文、印章,情节和影响十分恶劣。“房叔”、“房妹”等被查处后,泄露“房叔”、“房妹”房产信息的一些职能部门工作人员也受到处理,各地纷纷制定内部管理措施,对“以人查房”的条件、范围、用途等作出严格限制。此后,房产信息遭曝光的案例少之又少,可见严控“以人查房”,的确有助于保护公民的不动产信息和个人隐私。
    
    不动产统一登记和查询服务平台建成后,“以人查房”在技术上更为便利,这也与保护公民不动产信息和个人隐私构成了一对矛盾。保护公民不动产信息和个人隐私,对“以人查房”设置严格的限定条件,是一个基本的前提,但现在一些地方设置的条件过于严苛,以至于“以人查房”几乎成为不可能,这就走向另一个极端了。 除了被公众赋予抑制房价的功效外,也有人从不动产登记制度上读出了“反腐”的功能。此前有观点认为,不动产统一登记虽然不是专门针对反腐,但它所形成的数据系统可以为反腐提供帮助,而现在“以人查房”被限制,依靠它来反腐的效果就会大打折扣,但对于违规持有房产的公务员来说仍有震慑作用。因此,反腐只涉及官员群体,明显属于一个制度次生问题,需要后续推出相关的官员财产公示制度。亚太城市房地产研究院院长谢逸枫指出,“不动产登记只是基础的信息采集工作,反腐与降房价就不要指望了。”
    
    如市场上已经形成的共识一样,从时间上说,不动产“统一”登记难度很大。其实,不动产包含比房产更宽泛的内容,比如,土地、草原、林地、水域。目前,我国不动产实行的是分散登记制度。土地在土地管理部门登记,房屋在房产管理部门登记,草原、滩涂在农业部登记,林业资源在林业局登记。即便是同一种类的不动产,各省登记也处于“信息孤岛”状态,全国不动产登记基本上处于信息化的孤立状态。现在不动产登记在于制度突破。要协调有关部门逐个落实统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿证、统一登记信息平台。其实,早在2007年施行的物权法,已经建立了相对完备的不动产登记制度,明确规定“国家对不动产实行统一登记制度”。由于缺乏刚性的执行力度,不动产统一登记制度迟迟不能建立,至今已七年之久。
    
    从法律角度来讲,《不动产统一登记条例》是对物权法中不动产登记制度的进一步落实。如今,与其说我们关注的是“登记”,毋宁说是“统一”。毕竟,土地中的利益格局已有固化趋势,维护自身利益,千方百计予以阻扰。“统一”的难度可想而知。从执行上说,不动产统一登记难点多多。首先,建立统一登记的难点在于涉及到个人私有财产或者隐私。不动产登记又称为不动产物权登记,是指经权利人或利害关系人申请,由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。不动产登记被作为一种物权公示手段,人们普遍存在一种观念“有财不外露”,不愿意配合。一人多房的炒房客等,更可能成为推进不动产统一登记的阻力。其次,假身份证非法买房。比如,陕西“房姐”、山西“房媳”等,都是利用假户口、假身份证大肆非法买房。建立全国统一的不动产登记,如何识别用假身份买房仍然是一个难题。再次,很多贪官的房产并不是在自己名下,而是挂在亲戚甚至朋友名下。统一登记能奈何的了吗?
    
    据人民日报报道, 不动产是指实物形态的土地和附着于土地上的附属物,主要包括地产和房产等。早在2007年,《物权法》出台时就明确提出了不动产实行统一登记制度。2013年3月,国务院发布的《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》明确要求,2014年6月底前出台不动产登记条例,出台并实施不动产统一登记制度。11月,国务院常务会议决定,“整合不动产登记职责,建立不动产统一登记制度”。国土部相关人士表示,将由国土资源部、住房与城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门,今年上半年出台不动产登记条例。国务院常务会议决定,由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。除了国务院机构改革的需要,房地产税是不动产登记制度加速落地的另一原因。不动产统一登记和房地产税征收扩围之间存在着内在逻辑关系,前者是后者的技术准备和支撑条件。因此,在研究房地产税立法和全面铺开之前,一定要建立不动产统一登记体系,并摸清全国的不动产“底细”。
    
    据广州日报报道,在“不动产统一登记”制度设计框架下,我们可以大致推测其政策用意、畅想它的未来效能。首先,理顺管理头绪,消除信息盲区。目前,一方面我国不动产登记长期分散在不同的行业主管部门,造成了信息的割裂;另一方面不动产登记机构远未实现全国联网,甚至在一些发达地区,同一行政区内部都做不到完全互联互通,更有甚之,有些地区的住房信息还是纸质档案。在这种数据掣肘之下,遑论地方楼市调控、监管的科学决策和精准执行。这也是为什么《国务院机构改革和职能转变方案》将统一不动产登记作为“基础性制度建设”工作。第二,更好地保障公民的物权。我们知道,信息如果支离破碎,则容易产生信息共享不畅而导致的权利缺失。而以“一件事由一个部门管理”为原则建立一个统一的信息平台,有利于保障物权。第三,以统一的信息平台为其他方面提供“大数据”支撑功能。比如公众最关心的反腐和房产税,都可算基于这种不动产统一登记的“上层建筑”。
    
    就反腐而言,“房叔”、“房姐”之所以长期“潜伏”,正在于过去相当长时间里房产信息的碎片化,不能便捷、完整地反映官员的房产状况,从而给了一些官员上下其手、精心钻营的各种漏洞。将他们纳入一个统一平台,理论上有助于减少猫腻。而就房产税而言,作为一种趋势已势在必行,但如何确保制度设计和执行上的公平与科学,仍存争议。很显然,统一登记不动产、掌握纳税人在全国持有的各种不动产信息,是一个基础性的先决条件。在这种期待与未知的复杂心态中,有必要提醒,对不动产统一登记不宜过度解读甚至“庸俗化解读”。在一些人看来,一登记,立竿见影就会产生诸多惊人成效,比如“公众可轻松查到名人、富人和官员的房产及交易情况”,或者“房价马上会跌”,或者“官员中会出现一波房产抛售潮”……清醒地看,这种直接画等号的做法,因果关联过于简单,即使不算有意误导,至少也是过于乐观。必须看到,此前“不动产信息公开化”已经历6年求索之路,然而至今效果不彰、陷入停滞,便值得反思。
    
    其实,不动产统一登记的关键难点在技术,更在决心。其一,被土地财政和楼市绑架的地方政府、房产来源“灰色”的个人、一人多房的炒房客等,都可能成为推进不动产统一登记的阻力。其二,我国在房改之后未再进行房产普查,各地除商品房外还存在名目繁多的保障房、自建房等大量可能尚未录入住房信息系统的房产类型,这些“历史遗留问题”也是一大考验。其三,陕西“房姐”也好,山西“房媳”也罢,都是利用假户口、假身份证大肆非法买楼,将来建立了全国统一的不动产登记网络后,用假身份买房对于监管仍可能是一个巨大挑战。其四,很多贪官的房产并不是在自己名下,而是挂在亲戚甚至朋友名下。统一登记能奈他们几何,也是一个必须直面的难题。
    
    虽然实行房屋统一登记,对于公众关注的反腐败、抑制房价、开征房产税等,的确会有积极意义。但在更广阔的背景下看这一改革,这一制度还承担着更重要的使命。在国土资源工作会议上,不动产统一登记是与土地调查监测放在一起讲的;在《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工中,不动产统一登记制度、统一规范的公共资源交易平台、统一的信用信息平台、统一的社会信用代码制度并列为2014年重点工作。实际上,如果再将其放在第三次全国经济普查的大背景下思考,就会发现不动产统一登记有着更为根本的意义:首先,这是全国范围内的不动产大摸底、大排查。这些年全国到底盖了多少商品房,始终是一笔糊涂账。对于各类不动产数量和权属关系的整体掌握,有助于制定宏观经济政策和中长期发展战略。
    
    其次,有助于建立全国统一的征信体系,促进不动产登记信息更加完备、准确、可靠,方便不动产的查询,从而促进不动产的交易,保证不动产交易的便捷与安全。最后,市场经济的完善和发展,依赖于统一产权制度的确立,不动产统一登记,有助于各类产权在市场中合理地流动和配置。特别是农村地籍调查和农村土地确权登记颁证,有助于农村土地产权制度的进一步完善,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。从这个意义上说,不动产统一登记是产权管理体制和机制的重大完善,与正在开展的信用、代码、交易的“统一”工作构成一个庞大的体系性工程。结束“信息孤岛”,最终是服务于国家宏观社会经济发展战略,为夯实我国的产权制度的地基迈出重要一步。
    
    上海易居房地产研究院提供的数据显示,早在2013年4月,国务院办公厅发文首次明确2014年6月底前出台《不动产统一登记条例》时,上海3月份二手房库存为131869套,但4月份国务院明确将出台不动产登记条例时,房东已加快挂牌,当月上海二手房库存已跃升至133073套。而亚太城市房地产研究院院长谢逸枫表示,不动产登记条例出台,能逼出部分存量二手房,但不会对楼市供应产生巨大的“倾向力”。“一方面市场供应总量主要是以商品房为主,二手房只是补充;另一方面二手房的供应不会对商品房的供应产生直接影响。因此,不动产登记条例出台,二手房供应虽有增加,却不会实质性影响到楼市供应。”亚太城市房地产研究院院长谢逸枫认为,“房源增加固然是好事,但“不动产登记制度很难起到抑制房价的作用。一方面是统一登记自身存在问题,很难发挥作用。另一方面是不动产统一登记仅仅是一项产权制度与信息平台,关键是要通过法律与市场的手段。由于房价上涨的背后涉及到的因素复杂,房屋、土地或产权登记上的统一,不会对房地产市场产生直接影响,不宜寄予太高期望。” [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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