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邱忠霞:当前中国的隐性腐败问题及其治理
(博讯北京时间2014年2月12日 转载)
    当今世界各国均面临着艰巨的反腐任务,我国的反腐形势同样异常严峻。党的十八大报告指出:“反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。”①众所周知,腐败具有多种表现形式,如贪污受贿、权力寻租、权钱交易等,这些腐败行为已经被公众所充分认知并被制度与法规所明确界定,成为公众熟知的显性腐败。面对不断深化和强化的反腐败斗争,个别企图以权谋私者会寻求更为隐蔽的方式,由此衍生出一些披着合法外衣的隐性腐败形式。这些隐性腐败行为往往具有隐蔽性、深层危害性、形式多样性等特征。一方面,隐性腐败行为在不断消解着反腐的成效;另一方面,隐性腐败行为在更深层次上侵蚀着公共利益。因此,我们必须理性审视隐性腐败及其危害,着力建构有效的隐性腐败治理机制。
    
      一、腐败隐于人际交往之中:文化传统之维度

    
    社会的发展离不开人与人之间的相互作用和相互影响。良好的人际交往是获取信息、增进情感并推动社会发展的重要纽带。我国是一个非常注重人际关系文化传统的国家,人们建立人际关系的过程深受人情文化因素的影响。正如有学者所指出的那样:“我国是一个情理社会,人们在做人、做事与判断上不仅仅要从理性的、逻辑的思维和条文制度所规定的角度来考虑,而且还要从具体的、情境的以及个别性来考虑,即所谓的合情合理、入情入理、通情达理。”②在公共组织的人际交往空间中,如果政府行为受到人情因素的干扰,则极易产生腐败,腐败分子可能会以正常的人际交往为名行以公谋私之实,诚如有学者所言:“在以情感与利益作为黏合剂所缔结的人际关系的网络之下,人们总是以情感与利益的因素来化解刚性的制度和理性的原则。”③从我国的人际关系文化传统来看,亲情伦理、礼尚往来和等级观念等因素常易导致为“己”谋私、私人利益侵蚀公权及官官相护等腐败行为的发生。
    
    (一)为“己”谋私隐于亲情伦理之中
    
    政府官员的工作动机及其行为并非完全具有“公共性”,现实中因扩权、升职、聚财而参与腐败并受到制裁的腐败官员并不少见。而一旦当官员将一“己”之利扩大到家庭、家族或宗族之利时,则谋大“己”之利的行为会带来腐败之患,比如,黑龙江省牡丹江市公安局原局长韩某腐败案,海南省地税局原副局长陈某与妻子、妻弟共同受贿案等无不显示了个别官员的偏好主义行为--为了家庭小集体私利而滥用公权。我国是一个重视亲情伦理的国家,社会提倡尊老爱幼、关爱家庭、光宗耀祖等伦理观念。但如果公共管理过程受个人亲情伦理因素影响,这可能会破坏公共管理伦理规范,并在很大程度上导致腐败行为发生,诚如有学者所言:“亲情、人情是中国社会生活的典型特征,但亲情、人情对公权领域的渗透必然导致公权力的扭曲。”④在我国,亲情伦理对社会规约的影响非常深厚,以致为个别政府官员恩及姻亲的“惠泽之举”提供了合乎情理的庇护,“贪污腐败、敲诈钱财对于公众是一种恶行,而对于家族和‘圈子’却是美德”⑤。应该明确的是,亲情伦理因素干扰公共权力运作,极易导致家庭小型腐败案发生,而这种腐败在某种程度上又受亲情伦理“保护”,如此带来深层危害。
    
    (二)利益侵蚀公权隐于“礼尚往来”的传统之中
    
    正当而有效地行使公权以保障公共利益的实现是政府官员的基本职责。但在现实生活中,公权受利益侵蚀而发生行使扭曲的问题却甚为常见。利益侵蚀公权指的是公共权力运作受到各种非公共利益因素(特别是个人经济利益、政治目的、人情等)干扰,而导致公权交易(如权钱交易、权权交易、权物交易等)现象的发生。中国是礼仪之邦,人们尊崇人际交往的“礼尚往来”原则。礼尚往来可以增进情谊。但是,许多时候,送礼和收礼的功能却已经异化,“礼”由传统人情交往工具向权力交易工具转变,“在礼文化下,人与人交往变成了一种施惠和受惠的关系,礼成了一种润滑剂、黏合剂,一种谋生、求官和发财的手段”⑥。官员利用婚嫁丧娶等机会,大肆收受礼金的腐败现象时有发生。⑦更进一步说,“礼尚往来”传统在一定程度上培育了人们内心深处的负债感,这种负债感往往也会加剧腐败行为。在中国人的交往中,“一旦人们认为欠下他人的人情,很容易就陷入情感性回报的循环。而在许多腐败案件中,接近政府人员的所谓朋友在交往初期会投入大量精力、时间、金钱培养与涉案官员的情感,建立起亲密关系,从而使政府人员在心理上产生强烈的‘欠人情债’的感受,这种心理增强了其做出腐败行为的倾向”⑧。实际上,中国的许多腐败隐藏在人们所认为的正常交往过程中,腐败者会以“礼尚往来”作为挡箭牌进行以利侵权。
    
    (三)官官相护隐于等级观念之中
    
    在现实生活中,下属受上级领导操控、官员之间互相包庇而共同腐败的现象极具顽固性和隐蔽性。“官官相护”的腐败一般发生在上下级、同级或有利害关联的官员之间频繁的业务联系或日常交往中,其打造出的腐败链条,降低了腐败的成本和风险,成为腐败蔓延的一个重要因素。行业性腐败窝案的频发多发反映出官官相护的腐败现象甚是严重。为何腐败串案频发多发?从文化传统视角来审视,可以发现,等级观念是我国腐败串案频发多发的一个思想根源。一方面,深受等级观念残余的影响,在政治生活中,民众和官员表现出不同的角色认知和行为倾向,民众甘愿服从,官员惯于领导,这种状况弱化了民众的监督功能,而使官僚势力得到强化,个别官僚小集团会自觉或不自觉为“官官相护”的腐败者提供保护伞。另一方面,我国自古以来就提倡长幼有序、尊卑有别,延伸到公共权力领域之中,官僚等级观念更是浓厚,再加上利益均沾因素的融入,很容易导致官官相护腐败链条的形成和官官相护腐败现象的发生。此种腐败危害性甚大,给反腐工作增加了难度。
    
    二、腐败隐于部分公众的心理承受之中:社会认同的维度
    
    在社会上,有一部分公众受非理性因素影响,会从自身利益的角度出发而对一些隐性腐败表现出习惯、漠视或宽容的态度,甚至形成某种社会认同。这种认同的态度,助长了腐败蔓延,降低了反腐成效,不利于反腐氛围的营造,诚如有学者所言:“人民群众对各种腐败现象虽然深恶痛绝,但对不少社会上存在的‘亚腐败’ 现象则采取漠视、宽容或认同的态度,促使‘亚腐败’思想和行为的产生与蔓延。”⑨
    
    (一)腐败正常:部分公众对腐败现象的习惯心理
    
    公众对腐败现象的清醒认知,以及对其无法容忍的心理,是腐败得以有效治理的基础条件。但从现实情况来看,我国部分公众形成一种视腐败为正常现象的习惯心理,一些人对腐败表现出一种心理平衡、习以为常及默认或无奈的态度,比如,当前社会上出现的“笑贫不笑贪”现象,即是这一习惯心理的典型表现。部分公众习惯心理的形成与腐败的普遍性、顽固性及腐败风气严重等有关。腐败普遍存在于世界各国的社会政治生活中,只是其程度有别,“可以说,在权力腐败问题上,几乎没有一个国家有足够的资格批评其他国家”⑩。既如此,一些公众对腐败形成了某种心理平衡。同时,腐败及其危害具有较强的顽固性,但民众在反腐斗争中发挥的作用却有限,一些人在严重的腐败现实面前常常产生无能为力的挫败感,由此导致在反腐败问题上心态麻木。此外,社会上一些人常常为了牟取私利而参与腐败,由此加剧了整个社会形成不良的腐败风气,这使得潜藏在社会氛围中的“视腐败为正常现象”的观念日益蔓延。
    
    (二)腐败不关己:部分公众对具体腐败现象的漠视心理
    
    腐败往往发生在各种稀缺资源(金钱、门路、专业知识)的交易中。直接受其利害影响的人比较重视腐败问题,而社会部分公众或不相关(准)腐败者对待具体的腐败现象常有一种漠视心理。部分公众对某些腐败现象的漠视心理主要有以下两种情形:一是对于置身于腐败行为之外的普通公众而言,由于腐败的现实收益或危害不会牵及自身,他们一般不对具体腐败行为给予过多关注,各种腐败现象只是其茶余饭后的闲聊话题;二是社会公众在反腐斗争中发挥的作用有限,其反腐的热情得不到激励,这也会导致部分公众不关心态度的形成。部分公众漠视心理的存在,说明我国的反腐社会风气仍需改善。腐败最终损害的是公众的共同利益,公众对腐败问题越是漠视,其利益受损的程度就越大。
    
    (三)腐败情有可原:部分公众对腐败行为的宽容心理
    
    在现实生活中,部分公众对待腐败行为,常持有一种非理性的宽容态度--腐败直接侵害了自己之利,则愤然视之;腐败为自己带来了私利,则对其默许。部分公众对腐败行为的这种宽容心理深受人的自利性、官本位观念、腐败程度及社会风气等多方面的影响。首先,社会中有些人为了获取私利,非但不会抗拒以公谋私之举,反而会试图融入到腐败场域之中,从而对某些腐败表现出默许,“如果腐败变得理所当然,愤恨就会变成对于有机会通过不光彩手段营私之徒的羡慕” (11)。当然,“官本位”观念对于这一心理及行为的形成具有不可忽略的影响。其次,腐败及其危害程度有别,与具有重大危害性的腐败相比,部分公众更容易对轻微腐败表现出一定的同情。部分公众认为只对深厚的腐败链条中的少数运气不好者或替罪者进行查处并不公平,从而对某些腐败现象表现出一定的宽容。最后,腐败的蔓延毒化了社会风气,降低了社会道德评价标准,当社会形成一种“亚腐文化”之后,人们也会逐渐对隐性腐败产生一种宽容心理。总之,一些人在腐败问题上时常宽己苛人,这种心理和行为会极大地削弱反腐成效。
    
    三、腐败隐于小集体的共同利益之中:利益团体的维度
    
    当公众与反腐机构对个体化的腐败行为有了足够的警惕时,一些腐败分子就借助于各种“集体优势”,为自身腐败披上合法的外衣,由此形成了由某些腐败分子主导、其他集体成员跟从的小集体腐败。这就产生了隐性腐败的另一种模式:隐于小集体的共同利益追求之中的腐败。政府部门以及一些公共企事业单位,它们虽然都是提供公共管理和公共服务的公共组织,但也具有一定的自利性,有时也会通过各种方式谋求团体利益的最大化。当政府部门以及公益性企事业单位以维护公共利益之名做掩护,采取各种隐蔽或巧妙方式来谋取小团体利益时,将导致腐败问题的发生。在现实生活中,这种腐败具有多种多样的表现形式。具体而言,腐败分子会在单位的集体行动、集体福利与集体负责等多个层面,去追求小团体利益,架空监督制度,规避腐败之责,使腐败呈现出更大的隐蔽性。
    
    (一)小集体政策寻租:腐败隐于集体行动之中
    
    在政策实施过程中,政府有关部门充分利用组织决策优势,采取隐蔽方式来增加小团体私利的行为可被视为一种政策性寻租。政策实施过程包含政策制定、政策执行、政策监督等环节,各环节之间具有一定的关联性,每一环节都有政府有关部门参与,由此形成政府部门的集体行动。集体行动中的腐败何以发生?首先,从现实决策过程来看,少数决策者一般掌握决策实权,在自利本性的驱使下,他们可能会利用决策权优势变相谋求个人或小团体的利益,由此使腐败隐于决策过程中。其次,一些政府部门在制定政策时,会制定出某些照顾和保护小团体利益的实际政策,从而以政策方案来承载小团体私利,为以利侵权行为披上合法外衣。最后,小团体权力的扩大可能会控制政策执行,吸纳行政监督,而使政策制定、政策执行及行政监督等过程形成利益一致化格局,最终导致集体行动中隐性腐败的发生。此种隐性腐败不易辨识并具有一定的查处难度。
    
    (二)小集体隐性福利:腐败隐于“正常待遇”的形式之中
    
    福利是组织为激励成员努力工作而提供的各种物质性或非物质性的利益待遇。为公职人员提供相应的福利待遇,是公共组织保障和鼓励组织成员有效履行公职的一种必要的激励方式。但在我国的公共组织中,却存在一种以“正常待遇”之名行“隐性福利”之实的现象,即个别国家行政机关及国家企事业单位以发福利的名义提供给由内部工作人员专享的超过正常标准的待遇,其所提供的“隐性福利”会进一步稳固小团体共赢利益链,而给社会造成严重不公。比如,有些公务员表面上的待遇一般并不优厚,但名目繁多的“隐性”福利已引起了一定的社会关注。某些公共组织提供“隐性福利”的行为实际上是以维护小团体利益为目的的集体“分肥” 之举。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁就认为:“隐性福利要么是拿公共财政资金发福利,增加纳税人负担;要么是拿预算外资金发福利,以权谋私。隐性福利已经成为‘腐败福利’或者‘隐性腐败’。”(12)“隐性福利”最终损害了社会公共利益,侵蚀着社会公平并阻碍着反腐进程。
    
    (三)小集体责任规避:腐败隐于集体负责的机制之中
    
    权责对等是科学管理的一条重要原则,这一原则要求管理人员应履行与其所拥有的权力相适应的责任。责任既包括正常的工作职责和义务,也包括因违反法律规定而应承担的法律责任。但在实际的问责工作中,却存在着法律责任与职务责任相混淆的现象。某些单位的管理人员利用集体决策和集体负责机制的一些漏洞,将对腐败之责的追究转嫁到工作责任的承担上,以此达到规避惩罚或掩护腐败所带来的既得利益之目的。此种隐性腐败主要有以下几种表现:一是以集体决策失误为名规避个人责任承担。比如,个别领导成员互相勾结,利用集体决策的方式谋取小团体利益,事后又以集体决策失误为名避免个人承担责任,以此来降低腐败风险。二是利用集体负责机制分散责任承担。集体负责一方面可以确保相关责任者受到相应的处罚,但同时也分散了责任承担。腐败分子在集体责任承担过程中,或相互保密或推卸责任,以此获得更高的安全预期。三是责任追究避重就轻。在责任追究过程中,尤其是在违纪问题处理的时候,除了少数危害极深、影响极大、受到社会和高层关注的重大案件外,许多案件的处理并不彻底,责任追究往往避重就轻或受到组织保护,结果只会降低腐败成本,导致腐败频发。隐于集体负责机制中的腐败行为若不受到严惩,必将愈演愈烈。
    
    四、腐败隐于政府的绩效考核之中:政府管理的维度
    
    在政府的绩效管理中,运用绩效考核指标体系来检验政府绩效是政府绩效考核的重要内容。政府绩效考核在监督政府行为、促进管理创新、提高行政效能等方面取得了一定成效,但仍存在许多问题。考核中出现的政治与行政评价标准混乱、片面追求GDP增长、考核效率低下等问题严重影响了考核绩效。不仅如此,有些腐败行为还往往隐于政绩考核过程之中。
    
    (一)现实公共利益的损失隐于个别官员的形式主义作风之中
    
    解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是政府工作的基本职责。目前,政府在改善民生方面取得了较大成效,但同时也面临着现实公共利益受损的挑战。民生问题若得不到及时解决,会威胁社会安全和社会稳定。政府绩效评估是一项政治性很强的工作。往往牵涉到政府官员的政治生命、仕途升迁。一些官员在 “只唯上”、“只对上负责”的不正确权力观影响下,过度偏重政治评价权重,在实际工作中以个人政治前途为主要考量因素,混淆政治评价标准与行政评价标准之间的界限,大搞形式主义,热衷花拳绣腿做表面文章,不惜劳民伤财盗捞政治资本,或者只在对自身有利的行政考核领域有所作为,被动或有限地满足现实公共需求。政府官员的形式主义作风无疑会导致公共利益受损。
    
    (二)长远公共利益的损失隐于片面政绩的追求之中
    
    统筹经济社会发展,逐步满足全社会的基本公共需求,是政府落实科学发展观、实施可持续发展战略的重要任务。但从各地发展的实际情况来看,一些地区存在政府行为失控的问题。政府行为失控主要表现为:政府短视,地方政府不惜以牺牲资源和环境为代价盲目追求经济增长;权力寻租,公权垄断和行政干预造成经济领域和社会领域的不公平;职能缺位,政府基本公共服务不到位。政府行为失控阻碍了可持续发展进程,使社会长远的公共利益受到损害。长期以来的政绩考核侧重经济指标,各级政府以GDP增长为主要追求,将经济效益作为衡量社会整体发展的出发点,忽视经济效益与社会效益失衡带来的潜在和实际危害,在此过程中易发生政府行为失控和腐败问题。“在现行的干部体制下,GDP政绩仍是官员升迁的重要条件,这不能不使行政权力与具体的经济活动捆绑得太紧、纠缠得太深,并由此产生各种经济的扭曲行为,以及某些体制性机制性腐败问题。”(13)但需要明确的是,政治权力的有效性与合法性之间并非呈现正相关性,单一的经济增长并不会提升公民满意度,为获取短期利益而不惜牺牲社会长远利益的行为会阻碍整个社会的发展。
    
    (三)财政资源浪费隐于公共财政支出绩效考评制度缺失之中
    
    公共财政是保障政府履行公共管理职能、增强公共服务供给能力、满足社会基本公共需求的必备条件。公共财政的公共性特征对财政支出结构、预算透明度和支出效益等方面提出了要求。但目前,在我国公共财政运行中,却存在财政支出随意、支出效益低下、预算不透明等问题,且这些问题未得到有效处理。随意性财政支出造成财政资源的大量浪费和低效利用。据审计署2013年第1号公告,(14)截至2012年10月底,审计查出的50个中央部门及其所属单位违反财经制度问题金额达102.81亿元,这些数字的背后掩藏着一些腐败问题。为何财政支出随意却得不到有效约束?要寻找这一问题的答案,我们需要对我国财政支出绩效评价体系进行分析。长期以来,我国政府职能部门在财政资金的使用上缺乏效率观念和节约意识,惯于多占用财政资金,由此产生财政资源的不合理使用问题;另外,“三公”经费和人员经费等属于纯消耗性支出,该部分支出进一步降低了支出效率,且腐败也多发生在这些支出领域。更为重要的是,目前我国公共财政支出绩效考评制度尚未建立,对财政支出过程和结果没有进行科学的检验和评估;财政支出缺乏严格的监督和问责;财政信息的不对称影响到支出的公开和透明。这些问题在一定程度上导致了财政支出随意和腐败现象的发生。
    
    五、隐性腐败的治理对策
    
    隐性腐败给社会带来了很大的深层危害。在反腐斗争中,我们必须提高对隐性腐败的认识和关注。针对隐性腐败,我们要在全社会倡导一种“零容忍”态度,并从认知、惩治、预防和监督等方面加以治理。
    
    (一)隐者彰之:阳光公权的实现
    
    我们需要采取各种措施揭露隐性腐败的真实面目,将其隐蔽性暴露在阳光之下。首先,加强思想认识。可以通过理论研究、案例积累、思想宣传及公民教育等方式提高社会对隐性腐败的认识和关注,消除一些人“视隐性腐败不算作是腐败”的侥幸心理和认识误区,营造一种严肃对待隐性腐败的社会氛围。其次,完善信息公开。进一步推动政府财政信息公开,推进官员财产申报工作进度,提高政府行为的透明度,以此增加腐败成本,通过公开透明的行为空间压缩隐性腐败空间。最后,促进网络反腐。各级部门应积极利用网络平台,让舆论监督成为打击“隐性腐败”的利器。当然网络是把双刃剑,在具体运用过程中,政府应发挥积极引导和有效规范的作用,社会公众也应理性识别各种信息。
    
    (二)法律治之:侵害公权行为的惩治
    
    法律是解决各类社会问题的必备手段,对于腐败治理来说亦需要法律利器。有腐败,就要进行反腐败,而反腐败最重要和最有效的途径和方法,就是法制。我国现有法律法规对隐性腐败的规定停留在“不准”或“禁止”层面,对于“禁而不止”尚缺乏具体的处罚规定。因此,治理隐性腐败,首先,要明确有关隐性腐败的具体法律规定,为反隐性腐败工作提供具有可操作性的指导。其次,应该推进反腐败立法工作,加快《反腐败法》等相关法律的制定,完善反腐法制体系,弥补反腐败过程中的法律空白。最后,还应该进一步明确对于各类腐败的惩治规定,完善并充实有关廉政建设方面的法律法规。
    
    (三)制度约之:隐性腐败的预防
    
    处于转型时期的中国,在制度构建方面尚存在不少漏洞和空白,为一些腐败分子钻制度之空搞隐性腐败留下了空间。因此,应该积极从制度层面来预防和治理隐性腐败。一方面,建立健全反腐倡廉的各项具体制度。改革政府绩效考核制度,将保障和改善民生作为政绩考核的重要取向;健全问责制度,明确“严肃处理”等规定的具体内容,严惩腐败责任规避行为;规范福利保障制度的实施,禁止隐性福利的提供。总之,要使“隐性腐败”治理的制度设计走在前面,在可操作性层面上抑制隐性腐败的发生。另一方面,规范和监督相关制度的执行。明确各执行部门的职能,减少责任推诿现象,推动各级政府积极主动地抑制隐性腐败;建立健全有效的监督约束机制,保障政府部门及其工作人员真正推动反腐倡廉建设。
    
    (四)大众察之:人民监督的动力发挥
    
    实践表明,人民群众是反腐败斗争的力量源泉。治理隐性腐败要积极发挥公众的监督作用。首先,应推动政府科学决策和民主决策进程,积极完善决策参与机制,通过民主建设调动大众参与隐性腐败治理的积极性,使其在反腐斗争中发挥积极作用。其次,进一步健全社会监督机制,充分发挥新闻舆论监督和大众监督的双重监督功能。最后,保障公民个人和民间组织监督作用的发挥。做好举报人的保护工作,严惩打击报复行为,保护群众的合法权益;允许民间组织建立反腐败组织,鼓励社会组织积极辅助党政反腐机构工作的开展,同时也要警惕民间组织自身的腐败问题。
    
    总之,我们需要高度重视对隐性腐败的治理。“腐败和亚腐败都是社会之毒瘤,它侵蚀着社会的机体,腐蚀着人们的灵魂,如不加以及时的根治,将会亡党亡国。只有充分认识反腐的紧迫性和重要性,才能下定决心,积极而稳妥地加以推进,使腐败之徒没有藏身之地。”(15)在党的领导下,在社会坚定的“零容忍” 态度的基础上,通过采取综合措施来治理隐性腐败行为,我们相信反腐斗争会取得更大的成效。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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