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吴敬琏:推进与经济改革配套的政治改革从何入手
(博讯北京时间2013年12月04日 转载)
    最近一年,在党政领导积极为全会的胜利召开做好准备的同时,学术界也围绕下一步改革进行了许多研究和讨论。其中一个忙碌的身影,就是“生命同中国的改革事业连在一起”的吴敬琏先生。
    
     这位83岁高龄的经济学家现在一方面进行繁重的学术研究,一方面为中国重启改革奔走呼吁。

    
    中国下一步该如何落实改革议程,尤其是如何建立一个“统一开放、竞争有序的市场体系”?本刊特约记者就此专访了吴敬琏。
    
    《陆家嘴》:十八届三中全会作出了内容丰富的全面改革部署,新一轮改革将进入实施阶段。你最近反复强调,这一轮改革的核心是“建立统一开放、竞争有序的市场体系”。为什么你有这样的判断?
    
    吴敬琏:这是从理论和现实两个方面做出的判断。从理论上说,我们之所以从命令经济向市场经济体制转型,是因为只有竞争性市场体系在有效配置资源和形成激励兼容机制方面发挥决定性作用,整个国民经济才会具有配置效率和运作效率。如果市场失去了竞争的性质,就不能够形成反映供求状况(或称“资源稀缺程度”)的价格,市场经济就难以发挥有效配置资源和建立兼容激励机制方面的作用。
    
    从现实方面说,“建立统一开放、竞争有序的市场体系”切中中国时弊。在上世纪90年代,我说过一句话:没有竞争的市场比没有市场还可怕。说这话针对的是当时行政保护、地区保护、垄断盛行等双重体制并存的局面。现在这个问题依然严重。
    
    总之,正如三中全会所指出:深化经济体制改革要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来进行,而建设统一开放、竞争有序的市场体系,正是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。
    
    如果通过全面深化改革,建立起来一个统一开放、竞争有序的市场体系,中国的经济体制就比较接近现代文明国家的经济体系了。
    
    《陆家嘴》:金融市场是现代市场体系的另一个关键组成部分。这次全会要求“完善金融市场体系”,你认为这应当包括哪些方面?
    
    吴敬琏:金融市场体系对于引导资源流向具有非常关键的作用。现在金融市场还很不完善,各级政府也常常进行干预,以达成自己的投资目标。这些,都造成金融资源错配,更不要说孳生严重的腐败问题了。三中全会再次提出“完善金融市场体系”的任务,当然非常重要。对于这一领域,我认为有几个方面的改革需要重点进行:一是金融市场要更加多元化;二是要按照全会的要求,“完善主要由市场决定价格的机制”;三是“要建立公平开放透明的市场规则”,在法治基础上进行合规性监管。所以,完善金融市场体系,必须建立公平、开放、透明的市场规则,并在这样的市场规则基础上进行严格的合规性监管。
    
    《陆家嘴》:合规性监管主要监管什么?围绕证券市场犯罪和健全公司治理结构,现在已经出台了不少规范性措施。但公众普遍认为,中国的证券市场体系与完善的市场经济要求还有相当的距离。
    
    吴敬琏:证券市场的健康发展,必须建立在端正股市定位和监管思路的基础上。由于对证券市场监管的必要性缘于这一市场的信息高度不对称,合规性监管的重心就在于,通过强制充分、真实和及时披露信息的制度来缓解信息不对称,营造一个比较健康的市场环境。
    
    三中全会对“建立公平开放透明的市场规则”提出了明确的要求,相信证券监管当局会在规则基础上,进一步加强以强制性信息披露为重心的合规性监管。
    
    《陆家嘴》:有人认为,与市场体系对应的政府应当是小政府。
    
    吴敬琏:在我看来,这种说法并不准确。政府的职责是提供市场所不能充足供应的公共品。而小政府并不能保证政府不会缺位、越位、不到位。所以,与市场经济相对应、相补充的政府并不是规模越小越好。政府改革的目标应该是建立在宪法和法律约束下的“有限政府”和“有效政府”。
    
    《陆家嘴》:要保证职能有限、治理有效的政府运转,必须有良好的财税制度支持。
    
    吴敬琏:当然。其实财税制度不仅对政府运转是重要的,对于竞争性市场体系的正常运转也是非常重要的。过去我们就有过教训,财税体系一度采用全面承包制的办法,几乎是一户一率,结果各地都要把税利拦在本地,严重阻碍了统一的商品和要素市场形成。
    
    三中全会公报里指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这个定位是相当全面准确的。
    
    《陆家嘴》:从三中全会公报看,财税领域有哪些进展?
    
    吴敬琏:最重要的进展,就是公报里讲的“建立现代财政制度”。这话比较抽象,但前后文对现代财政制度有一些说明,如“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”,“改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度”。其中的精神,需要结合中国财税制度的基本格局来把握。
    
    20年前十四届三中全会对财税制度进行了改革,通过分税制加转移支付制度,取代了此前的财政承包制,建立了一套与市场经济制度相衔接的财税体制框架。这一改革对市场经济基本框架在中国的确立发挥了关键性作用,是一次成功的改革。
    
    但经过近20年的运转,这套制度出现一些需要迫切解决的问题。
    
    从财政收入来说,各级政府预算外“非规范”收入日益增大。中央政府采取了很多措施,但“前清后征的现象依然严峻”,很多地方政府在旧的预算外收入项目被取消的同时,又有新的预算外收入项目开征了。许多地区的地方财政靠“土地财政”支撑,还有不少地方运用城市建设投资公司等“地方融资平台”融资来支持政府项目的大规模投资,等等。财政收入方面的另外一个问题,就是服务业长期实行流转税,存在重复计征等问题,不利于产业结构的优化和服务业发展。
    
    从支出来说,传统财政往往是以“经济建设支出”为主,而现代财政要求财政支出主要用于公共物品和公共服务的范围。“十五”规划曾提出建立“公共财政体系”。但一些党政官员对公共财政的重要意义认识不足,也有一些官员难以舍弃支配资源进行“形象工程”和“政绩工程”建设,以及掌握国民经济的权力,对“公共财政”改革抵触情绪严重。所以,这一改革进展并不顺利。
    
    从政府间关系来说,各级政府的预算财权和支出责任(或称“事权”)不对应成为一个突出问题。中央财政获得了大部分收入,而地方政府却承担大部分支出责任。中央政府虽然采取了很多措施向地方进行转移支付,但主要依托专项转移支付实施,不但实现公共服务均等化的实际效果并不理想,而且导致“跑部钱进”等寻租活动泛滥。
    
    十八届三中全会提出“现代财政制度”,对这三个突出方面都有回应:从收入来说,要求“改革税制、稳定税负”;从支出角度说,要求“改进预算管理制度”、“透明预算”;从政府间关系来说,要求“建立事权和支出责任相适应的制度”、“公共资源均衡配置”。这些都符合财税体制改革的方向。
    
    《陆家嘴》:推进与经济改革配套的政治改革,听上去是非常庞大的任务。涉及的事情千头万绪,该从何入手呢?
    
    吴敬琏:依我之见,从法治国家建设入手,既是形成竞争性市场体系的迫切需要,也是政治体制改革最容易取得成效的途径。
    
    在学理上,现代市场经济与早期市场经济的一个关键差别,就是现代市场经济是以非人格化交换为主的“陌生人市场”,需要通过第三方的司法体系来保障合同的实施。现在中国经济已经达到相当的规模。如果企业家不能依靠正当途径保护自己的权益,一部分人就会采取不正当的手段与相关官员勾结,从而获取权力荫庇和行政保护的竞争优势。阿克顿勋爵说过,权力导致腐败,绝对权力导致绝对的腐败。政府不能变成依法行政的政府,或法治政府,腐败就难以遏制。要建立“统一开放、竞争有序的市场体系”,要铲除腐败,就要让权力在法律之下。
    
    从现实方面说,政治体制改革有三项主要内容:建立法治,推进民主和实施宪法治理。其中建立法治是最容易取得成效的。
    
    中国的历史传统是有“法制”而无“法治”。建立法治中国,需要在很多方面努力。首先,全体公民,特别是各级官员中要树立法治或“法的统治”观念,增强法治的自觉性。其次,要通过立、改、废工作,加快建立符合公认的基本正义的法律体系。第三,实现法官仅仅服从法律、为法律服务的独立审判和公正司法。
    
    这次全会对建设法治中国,有很好的部署和安排:从司法上说,要求“必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益”;从思想上说,要求“维护宪法法律权威”;从执法方面说,“深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度”。如果这些方面得到有力贯彻,中国下一步有望建立起以法治为基础的市场经济体制。
    
    《陆家嘴》:十八届三中全会之后,全面深化改革将进入紧张实施阶段。你还有什么想法需要提出的吗?
    
    吴敬琏:有一点我认为值得注意。根据过去的改革经验,在一个总需求大于总供给、各方面绷得很紧的经济环境下,全面深化改革的风险比较大。1988年的价格闯关就是希望绕过宽松的宏观经济环境这一必要条件,推进价格改革,结果当然没有成功。
    
    对即将展开的全面改革而言,需要特别注意维持一个比较宽松的宏观经济环境。货币超发、负债太高,资产负债表里隐藏着很大的风险,所以不宜继续用放松信贷和大规模投资的办法维持短期增长率。与此同时,除了注意灵活运用宏观政策措施来应对短期波动,还要用盘活资产存量、实施存量资产变现、资产证券化、偿还社会保障和公租房或有负债等措施,降低国家资产负债表的杠杆率,防止系统性的风险。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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