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杜光:在政治体制改革的边缘—阅读十八届三中全会文件札记之三
(博讯北京时间2013年11月26日 转载)
     来源:参与 作者:杜光
    
     (参与2013年11月26日讯)三中全会之前,人们对政治体制改革大都不抱奢望。因为经过一年以来的观察体会,执政党似乎无意于此。所以,对于《决定》里仍有相当篇幅谈及政治领域的体制改革,反倒有些意外。尽管有些叙述不过是老话重提,如完善人民代表大会的监督职能、推进社会协商对话、加强基层民主、促进法治建设等,都是中共十三大提出过的,此后的几次代表大会也都有所论述。但是,《决定》中关于转变政府职能、制约监督权力运行等规定,还是具有进取精神的,对于改革政治体制也有一定的积极意义。

    
    政治体制改革的根本目标是革除对权力的垄断,建立制约、监督政治权力的机制;与此相对应的是还权于民,公民享有宪法规定的自由权利。这就是宪政民主的基本要求。而在当代中国的特殊条件下,实现宪政民主的关键是要逐步革除党政不分、以党代政的恶劣传统,改变一党专政、党权高于一切的政治局面。1976年中共十三大政治报告提出“政治体制改革的关键首先是党政分开”,“党政分开即党政职能分开”。这是很有远见,也是很有勇气的。党政职能分开,各司其职,就可以逐步改变共产党凌驾于政府之上的弊病,为以宪政民主取代一党专政,走出坚实的一步。遗憾的是,“六四”的悲剧切断了改革的良性发展,党政分开遂告夭折。后来的中共历届代表大会虽然都列有政治体制改革的议程,但只能游离于政治体制改革的边缘,而不敢触及党政分开。二十多年来,党权独大、党高于政的现象愈演愈烈,党政分开成为不可接触的雷区,《决定》没有提到党政分开,是可以理解的。但在政治体制改革的边缘,还是有一些可取的方案。
    
    转变政府职能是《决定》的一大亮点。它曾经受到历届代表大会的关切。十三大是把它作为机构改革的关键提出来的。1992年的十四大和次年的三中全会都提出“转变政府职能”;2002年的十六大和次年2月的二中全会再提“进一步转变政府职能”,10月三中全会还提出“加快转变政府职能,深化行政审批制度改革”。又是“加快”,又是“深化”,可见是更加重视了。但是,到了2008年的十七届二中全会,却承认“政府职能转变还不到位”。转变政府职能的改革主张提出二十多年而仍然“不到位”,说明这项改革的艰难和复杂。尽管上两届政府对此都作出过努力,如胡温时期在加强审计统计监督、行政运行透明化、减少审批事项等方面,都采取了一些必要的行政措施,也获得一定进展,但仍然问题很多。因为转变政府职能意味着限制并规范政治权力,它必然触犯各级官员的利益,不能不遭到广泛而强大的政治力量的对抗。十八届三中全会的《决定》对转变政府职能作出一些明确的规定,如健全宏观调控体系,凡是市场能有效调节的经济活动,一律取消审批,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别等等,虽然处于政治体制的边缘,但如能切实贯彻这些决定,不仅可以改善政府同市场的关系,促进市场经济的健康发展,而且将有效地加强对官员的监督,减少官员滥用权力的机会,建立清廉政府;对提高执政党和政府的威望与执政合法性,也具有重大而深远的意义。
    
     《决定》在“优化政府组织结构”的小标题下,提出:、“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”这不就是“三权分立”吗?因为三权分立是一个政治原则,而不是具体的制度。它的实质在于政治权力的既相互制约又相互协调,而不在于分权的是三权还是两权、四权,也不在于权力的名目。《决定》如此提出问题,说明指导思想上实际上已经接受了三权分立的政治原则,认识到政治权力必须既相互制约又相互协调的重要性。问题在于三权之上还有党权,三权只能在“坚持党的领导”的前提下相互制约又相互协调。这就使三权分立的意义大失水准。由于党权独大,决策权、执行权、监督权都处于党权之下,三权和党权之间不存在相互制约和相互监督的关系,三权之间是否能够实现既相互制约又相互协调也很成问题。
    
    法治建设也是历届代表大会比较注意的问题。《决定》提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,并且作出一些颇有新意的承诺,如加强对行政执法的监督,确保依法独立公正行使审判权检察权,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督,广泛实行人民陪审员、人民监督员制度等。有关这些问题的条例规定,三中全会前就已经开始陆续出台,相信还会制定更多的法规,以保证这些承诺的实现。
    
    法治建设的根本问题是共产党要带头守法执法,特别是掌握一定权力的共产党员。共产党的党章规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动。”而多年来的社会现实表明,违法犯法的多数是有权力的党员干部。目前社会的种种乱象和危机,大都是他们滥用权力、攫取私利的结果,许多冤假错案,出于党委办案,干预司法。三中全会后如能在这方面有所改善,则民众幸甚。
    
    《决定》明确提出“废止劳动教养制度”,满足了人们呼求多年的期望。对于公众普遍关心的城管执法问题,《决定》也作出回应:“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”。相信有关部门会制定具体制度,落实这个承诺。
    
     “强化权力运行制约和监督体系”是《决定》里颇有吸引力的一章。这是因为,当前各种各样的社会危机,其根源都可以追踪到政治权力的不受制约与监督。广大民众呼吁政治体制改革,主要是希望能够制止权力的滥用。《决定》再次强调“让权力在阳光下运行”、“把权力关进制度笼子”,并提出一些“在阳光下运行”和“关进制度笼子”的措施,有虚有实。虚的如廉洁政治、政务公开、责任追究、政绩考核等等,实的如领导干部“六不准”。这些规定都需要通过若干具体的法规条例加以细化。我们不能奢望这些规定和承诺会彻底实现,不同问题的实现在程度上也会有所差异,但无论如何,它在制约和监督权力的运行上,总还能发挥一定的积极作用。
    
    对于民众迫切期盼的官员财产申报制度,《决定》在健全反腐倡廉法规制度体系的范围里,提出完善领导干部报告个人有关事项的法律法规。虽然只有一句,但意义重大,然而落实极难。领导干部申报个人财产和有关事项,是“让权力在阳光下运行”、“把权力关进制度的笼子”的一项重要措施。早在1995年,中央办公厅和国务院办公厅就联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,2006年再发布《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,需要申报的不止是收入,而且还有“有关事项”。2010年7月11日,中办国办又联合发布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。所谓有关事项,包括本人婚姻变化和配偶子女移居国外境外从业的情况,收入、房产、投资等事项。《规定》还载明领导干部须在每年1月31日前填报《领导干部个人有关事项报告表》。这些规定如能切实执行,就可以呈现出领导干部是贪渎还是清廉的真面貌,遏止贪污腐化现象。但这个意义重大的政策措施却遭到普遍的抗拒,落实中办国办文件的党政机关很少。新疆阿勒泰地区曾在2008年颁布《县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》。湖南浏阳市2009年把领导干部申报财产列为廉政重大的重要内容,并且在报纸、网站等媒体上,公布准备提升领导职务的75名干部的收入、房产、投资、车辆等财产情况,以及配偶子女的从业、就学、出国等信息。这是四五年前的事情,不知道这两个地区后来有没有坚持下来。《决定》里的这句话在全国人民的心头分量很重,我很希望党中央能有足够的决心和勇气坚持贯彻,但也很担心会成为一张空头支票,因为在有关事项上见不得人的领导干部太多了。
    
    政治体制改革的核心问题是以宪政民主取代一党专政,以宪法规定的“一切权力属于人民”取代一切权力属于共产党。通向这个目标的道路,曲折而漫长,但离不开党政分开、还权于政。党政分开是还权于政、还权于民、实现宪政民主的唯一通道,是摆在中国人民和中国共产党面前的一个历史性课题。只要党政不分,党权凌驾于政权之上,党政分开就始终是政治体制改革的重要课题。二十多年前的十三大政治报告提出过党政分开,但在目前的形势下,全面深化改革的方案不提党政分开是可以理解的,毕竟现在的政治形势同十三大时的1987年相比,是大大地恶化了。十三大提出以党政分开为政治体制改革的首要关键,是邓小平在1986年提出来的,经过一年多的研究讨论,在朝在野都取得高度的一致,所以写进政治报告后获得全国上下的普遍拥护。现在大不相同了,党政分开成为禁区,所以只能在政治体制改革的边缘做文章。尽管如此,《决定》有关政治体制的一些改革设想,虽然同政治体制改革的核心相比,只是一些边缘性的课题,但还是值得肯定的。一步一步地实现这些设想,履行这些承诺,就可以有效地制约和监督权力的运行,清除贪污腐化的条件。从边缘到核心的路途是漫远的,曲折的,但只要符合于历史发展的方向,总有一天会到达最终的目标。
    
     2013年11月25日
    
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