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吴敬琏:向地方下放财政资源应谨慎
(博讯北京时间2013年11月07日 转载)
    
    十八届三中全会即将于本周六召开,为了向高层提供经济金融改革方面的政策建议,中国金融四十人论坛于今年3月22日正式启动了2013年内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》。课题组成员包括:白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、徐林、袁力、周诚君、周汉华等。
    

      作为这一重大课题发起人之一的吴敬琏,在《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》内部讨论会与评审会上,就课题的缘起、财税改革、社保改革等发表了独到见解,以下为发言实录,经本人审核。
    
      观点摘要:
    
      “最小一揽子”配套改革方案的缘起
    
      “改革的总体规划不可能面面俱到,我们应当在深入研究当前面临的社会经济问题、找出造成问题的体制性根源的基础上,筛选出最为关键和相互关系最为紧密的改革项目,提出对所谓“最小一揽子”配套改革方案的建议。”
    
      地方政府的财权和事权不匹配的问题
    
      “从中国的实际情况看,进一步下放财政资源,使之能够满足地方的支出需要,是根本做不到的。一方面,从全国财政总支出的构成看,中央没有多少财力可以下放。另一方面,由于地方政府职能和行为存在一定问题,许多地方因为大搞形象工程、政绩工程,加上楼堂馆所使财力短绌,给多少钱恐怕都满足不了需要。”
    
      如何缓释社会保障的压力
    
      “对于看病贵、看病难的问题,要从问题本身入手,解决实际问题。我认为基本医疗资金应该由政府负责保证,医疗服务则要通过市场提供。当然,在市场交易过程中要通过一定的制度安排处理好信息不对称的问题。”
    
      以下为发言实录:
    
      财税改革:向地方放权应谨慎
    
      对于在中央和地方之间财政关系存在的问题,大多数人具有共识,这就是地方政府的财权和支出责任(“事权”)不对称。但是,对于怎样解决这一矛盾,提出的办法却有很大的分歧。
    
      一种意见是向地方进一步下放财政资源。例如有的学者认为中国应当建立类似于欧盟的地方分权财政体制。如果把欧盟看成一个国家,各个盟员国就相当于我国的地方政府。他们主张向地方政府下放财权,使它们的收入权能够同事权相匹配,弥补支出。
    
      不过在我看来,用欧盟来比喻中国的财政体制是不恰当的,因为欧盟并不是一个国家,它并没有一个统一的财政制度。而这一点正是欧元出现危机的重要原因。
    
      从中国的实际情况看,进一步下放财政资源,使之能够满足地方的支出需要,也是根本做不到的。
    
      一方面,现在从全国财政总支出的构成看,中央的份额不到20%,地方的份额超过80%,中央没有多少财力可以下放。另一方面,由于地方政府职能和行为存在一定问题,许多地方因为大搞形象工程、政绩工程,加上楼堂馆所使财力短绌,给多少钱恐怕都满足不了需要。
    
      改革以来,一直有一种看法,认为向地方放权就是改革,向中央收权就是保守。这种说法的缺点在于假定了地方政府的行为正常,而中央政府的行为不正常。其实由于政府改革没有到位,各级政府都存在职能错位的问题。
    
      目前许多地方政府存在“公司化”的现象,即所谓“书记是董事长、市长是总经理”,把整个地区当成一个企业来管理。但是,地方政府毕竟不是独立的企业,也不受股东和董事会的约束。于是就产生出种种弊端来。
    
      香港大学的许成钢教授在美国《经济文献》杂志上发表了一篇论文中指出,中国目前体制的最核心问题就是“分权式的威权主义政府”,依靠威权追求自身利益,即政绩的最大化。
    
      这种追求政绩最大化的投资冲动的一个突出表现,就是旧型城镇化的造城运动。
    
      在各国工业化和现代化的历史上,城镇化是一个在市场引导下的自然演进过程,它的基本作用是通过人的集聚提高经济效率。但在现阶段中国的体制下,城镇化却是为了扩大城市规模和表现出政绩。结果是土地城镇化大大快于人口的城镇化,造成了土地和投资的大量浪费,建成的城市运营效率一般也很低,有的甚至成了“空城”或“鬼城”。
    
      从宏观经济的角度看,一些地方城建投资成了无底洞,不仅大大超过自身的财政能力,而且超过了本地GDP。这么大规模的投资从哪里来?除了卖地,就是大量举债。所以地方债务迅速膨胀,甚至对宏观经济稳定构成了威胁。在这种情况下,一味强调满足地方预算的支出需要,恐怕是不合适的。
    
      在我看来,另一种解决办法可能更好一些,这就是按照所谓“财政联邦制”的原则,全国性的公共产品由中央财政提供,地方性的公共产品由地方财政提供。
    
      具体来说,第一,将部分支出责任,例如,义务教育经费、公检法支出等上收中央;第二,开征新税种,提高地方在共享税中的分成比例,增加地方本级收入来源;第三,规范转移制度:增加一般性转移支付,减少专项转移支付。
    
    (文章来源:金融城网站) _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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