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习近平千万地方官员受什么激励/王志浩
(博讯北京时间2013年5月23日 转载)
    (财新专栏作家 王志浩)
    
     那么,经济增长使你得到提拔了吗?

    
      在当前体制下,创增长能否带来升迁不是绝对的。通过与湖北基层干部我们清晰地感受到,确保经济增长是激发他们积极性的一个重要方面。清华大学公共管理学院的邓国胜教授研究领导干部们的表现,他对我们的‘经济增长对升迁不那么重要’的说法捧腹不已。邓教授认为,经济增长对升迁来说当然重要,就算你朝中有人,如果你不能实现既定的增长目标,你的职业生涯还是要受到影响的,切记,很多人都在争着那个升迁机会。
    
      经济增长不是决定官员升迁的唯一决定因素,但我们认为它是重要因素,在较基层政府可能尤为如此。其它因素(例如上层是否有关系)也很重要,而且级别越高越是这样。根据我们的发现,干部考核制度是中国经济增长引擎的活塞之一。
    
      改变官员考核制度能否有助于改变经济增长模式?
    
      中国现行的地方官员考核制度即便仍促进经济增长,显而易见正在逐步失效。上述的学者们已经清楚地列出了它不利的一面。总而言之,我们认为当前体制正在妨碍中国经济增长模式的转型。
    
      考核制度刺激着固定资产投资,因为固定资产投资能产生立竿见影的GDP增长,并为以后的财政收入赢得机会(如果收入不能兑现,债务则是别人的问题)。因为制造业和建筑业创造了就业机会,所以干部考核制度曾经是有作用的;尽管它几乎从不衡量就业,但考核制度确实通过促进建设而创造了就业。然而,由于资本密集型重工业在过去十年已经取得了发展,单位投资创造的就业数量已经下降。当前的考核制度也似乎推升了房价、削弱了政府向服务型转变的能力。如果考核制度维持现状,它必将导致前所未有的产能过剩、更庞大的政府债务、更多的土地征用和愤怒的农民、更高的房价以及更少的就业增长。而中国向消费驱动型增长模式的转变必将被耽搁。
    
      在中国已经工业化的少数地方,毕业生的下一轮就业将是在服务领域,而当前的绩效体系想要说服政府注重培养服务业则更加困难。服务不带来固定资产投资,它创造地方税收的机会也更少,部分原因在于它不能带来那么多的大型建筑项目,另一部分原因在于服务业账户更容易造假。服务企业也比制造企业机动得多,而地方政府不喜欢纳税企业离开其辖区。
    
      因此现在的问题是:改变绩效标准能否改变官员行为、进而改变中国增长的方式?加利福尼亚大学伯克利法学院的Alex Wang 认为答案是肯定的,至少能改变一点点。他研究了2005年第十一个五年规划期间的环境目标带来的影响(The search for sustainable legitimacy: Environmental law and bureaucracy in China’, 哈佛环境法评论,将于2013年发表)。他发现,在那之前环境目标一直被忽略,但当22个目标中有8个变成“硬”目标时(包括减少二氧化硫和化学需氧量排放的10%,以及节省能源20%),干部们受到了极大的鼓舞。省级干部为所辖城镇和农村制定并共同承担目标。国有企业为下属企业制定并共同承担目标。这些目标在当前的第十二个五年计划中被扩大至包括碳强度、可再生能源及其它方面。
    
      中央政府提出了实现第十一个五年规划中环境目标的三种途径:
    
      1. 减排低耗设备的新投资
    
      2. 关闭污染企业,从燃煤电厂到钢铝冶炼厂
    
      3. 加强对地方工厂的监控及对污染加以重罚
    
      不出意料,地方对第一种、有助增长的办法最热心。Alex Wang称,有废水治理的城市比例从2005-2010年的25%提高到75%。然而2005年燃煤电厂中,仅仅10%的电厂有烟气脱硫装置,到2010年86%的燃煤电厂安装了这个装置。Alex Wang也提及来自上级的压力使得官员们跨部门协作,这在以前鲜有发生,而且如果企业不通过环境监察,则不能获批新项目。
    
      据官方统计,第十一个五年计划目标全部实现,显示出考核制度有时确实行得通,并且可以针对新目标重新设定。Alex Wang知道这个制度并不完善。中国能源和污染数字的准确性一直广受质疑。Alex Wang也揭示了这一考核方法的不足:计量减排的依据是环境设备投资对减排的影响的估计,而不是对实际减少的排放量的监测。目标的计量方法明显存在问题:它没有计入隐藏成本、忽略了投资是否有效、阻碍了有效监控和罚款的举措,而监控和罚款是中期真正减少污染的唯一途径。尽管如此,Alex Wang认为这些目标还是有效果的。
    
      关于改进干部考核制度的初步思考
    
      中央似乎开始有人对干部考核制度提出质疑。近期《人民日报》文章已经指出地方政府推动产能增长至过剩,甚至暗示GDP增长目标也在其中难辞其咎(见人民日报文章 “地方政府好大喜功 一哄而起乱铺摊子”及“产能过剩现三大顽疾,取消省级GDP核算值得考虑”)。从某种角度上,这一制度必须重新设计,以改变所有地方官员的行为。如何改进呢?
    
      将GDP、固定资产投资及财政收入等目标弱化为“软”指标,甚或完全取消。据上海市发展和改革委员会郭宇处长介绍,一些城市地区及农村已经不再下达GDP指标。郭处长支持将省级GDP核算也取消的想法。如前述格雷姆•史密斯指出:这不是一个完善的解决方案,因为这些目标不是干部行为的唯一驱动因素,预算和表外收入也是关键。但这至少是个开端。
    
      某些“软”指标 - 例如教育(入学率、毕业成绩等等)- 可以扩大、提高在考核中的权重,及转换成“硬”指标。
    
      我们认为创造就业数量,尤其是服务业就业,是一个值得研究的考核指标。政府当前的劳动力调查体系是相当落后的,要想通过它为就业率考核指标提供依据,首先需要改进这个体系。
    
      服务作为GDP构成的一部分,可以更多地用作考核指标(一些地区已经采用),尽管数据质量可能是个问题。
    
      满意度调查可以更多采用。中科院的胡瑞发教授研究了几年前四川彭州的试点改革,即根据农民反馈对政府农业技术员进行考核。这一考核制度不仅使技术员更多出现在田间地头,而且明显平衡了技术员和农民之间的力量对比,农民感到有权利向技术员请教更多问题。清华大学的邓国胜教授也帮助设计和实施了政府服务水平的抽样调查,调查涉及大连和南京等地、医疗教育等方面。如果能客观独立地开展,类似的调查将是干部考核理想的下一步。但邓教授似乎并不确信这个办法是否会在全国推广。他说“目前为止,这只是地方的试点”。
    
      我们因此建议国务院成立专门的工作组,与中组部共同完善全国干部考核制度。不同的地方当然需要设定不同目标、以适合其各自环境,但是政府也需要意识到,如果任由地方各行其是,他们不会对自己的考核机制做出太大的改变。我们需要从上到下地开始鼓励转变。
    
      我们上面提议的考核指标都并非完善无缺,但如果中央严肃对待增长模式的改变,在我们看来就有必要按照上述的思路去找答案。考核机制当然不是激发基层积极性的唯一因素,但它是重要的,而且鉴于中国复杂的国情,我们认为它是比较容易改变的事情之一。 
    
      更全面地改善地方治理的一些想法
    
      改革干部考核制度是有必要的,但只依靠这些是不够的。如我们的专家解释的,除了考核评分,地方干部还有很多其它的激励的因素,这些因素将因我们所倡导的一些更全面改革而急剧转变。例如:
    
      官员私有财产申报。我们认为地方层面的党内领导职位竞争是改善地方治理的先决条件。如果辅以申报私有财产的要求,竞争质量将大大提高。近几个月财产申报的问题已经引起了公众极大的兴趣,据说广东有两个城市已经开始领导干部私有财产申报试点。为了开局顺畅,可以先要求那些有提拔意愿的官员申报其财产。这样将有助于逐渐肃清领导干部贪污腐败,减轻心存抵触的官员的反对。领导干部对职务的角逐意味着虚报财产更有可能被发现,因为在竞争激烈的党内选举中,他们可能被竞争对手揭发。
    
      确保新重点得到有效资助。吴璟教授认为,中国要解决环境污染问题,必须优先考虑可衡量的环境目标、并为实现这些目标提供专项资金。这就涉及到了地方政府的困难核心:稳定的、目标明确的资金供应。地方官员普遍不满的是中央政府的资金分配方式。很多中央部委的财政拨款都与特定项目挂钩;结果,地方政府花费大量时间申请款项,或者得到的款项不能用于当地最重要的事情。资金被几十个小项目瓜分,有时候迟迟不到位,而且通常要求苛刻的地方配套资金。当我们问及湖北地方官员对新一届政府的期望时,他们回答得非常明确:允许我们更机动灵活地按需使用资金。这就要求(1)将目前分散在众多部委之间的资金集中起来,(2)将更多资金划入一般性转移支付、而不是专项拨款,(3)降低地方配套资金要求。中央部委担心资金不与项目挂钩会导致浪费和腐败,所以这个问题不容易解决。
    
      给地方政府提供额外的税收来源,集中为国家优先项目提供资金。
    
      允许地方政府保留大部分的税收,以及/或者允许他们征收新的地方税来资助优先领域,是近来另一个热点论题。很多经济学家(包括我们自己)提倡一个全国范围的房产税、把它用作稳定、公正的市政府收入来源。这将帮助城市脱离‘征地、出让、建造’这一惯用的城镇发展之路。房产税也将降低地方政府维持地价高涨的积极性,并将提高拥有多套房产的囤房成本。然而,物业税是一个极其复杂的政治问题。不仅城市家庭不欢迎它,而且可能会暴露那些拥有几十套住房的官员。房产税能否实施最终将取决于国家新一届领导班子的政治意愿,因此它将是他们办事能力的一个关键考验。一个不带有政治敏感性的增加地方政府财政收入的改革观点将是:允许地方政府保留更大比例的增值税和所得税(小部分给中央)。
    
      我们还需考虑将一些现在由地方政府承担的事权集中到中央。教育支出显然是其中一个。中国大约70%的教育经费由地方政府管理,导致全国各地生均经费差距悬殊。这是一个大问题。由于国家的未来依靠培养出高质量的劳动力,教育支出责任应该全国统一由财政部级别的政府来承担、以确保不管贫困还是富裕地区的孩子都能得到高质量的教育。
    
      将地方政府与地方银行之间的关联永久分开。最后,永久解除地方政府与地方银行之间的关联将大大促进地方治理的改善。近年累积起来的隐藏的地方债问题,其最危险的部分已经在完全由地方所有的银行和信用社中发生了。与国有银行不同,这些地方银行非常容易受到地方官员小项目贷款压力。我们支持逐步将地方城市商业银行和信用社私有化,支持允许小额贷款(现在向央行注册的小额贷款公司有几千家)吸收存款变身银行,且无须以国有银行作为主要资金来源。另外一个可能的(尽管并不完美)的解决办法是允许全国性银行接管地方银行,我们赞成通过银行存款保险制度作为辅助手段,关闭出现问题的银行。银行只有在因不当行为而面临倒闭的法律威胁时,才能期望他们为自己的放贷行为负全责,也只有那时银行才能不需屈从于向地方基础设施建设放贷的政治压力。
    
      据悉,这些改革措施中有很多已经在中央新一届领导班子的考虑之中。随着时间的推移,我们对他们的想法将了解得更多。这些经济考量在今年秋季召开的十八界三中全会上将见分晓。但除此之外,现在并没有一个时间表能让我们跟踪进度。
    
      综上所述,我们认为“在中国如何得到提拔”这一问题,在未来5年应有与以往不同的答案。如果习近平主席和李克强总理能改变中国成千上万、日复一日地管理着这个国家的政府干部的行为,那他们就将使整个中国发生改变。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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