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安邦:中国市政债博弈进展艰难
(博讯北京时间2013年3月14日 来稿)
    
    作者:安邦
       

    新型城镇化是未来中国经济发展的主要驱动力之一。按照中国政府的设想,这一战略将拉动投资与消费,促使中国经济向消费型社会转型。今年“两会”后,随着新一届领导班子全面执政,新型城镇化的各项政策安排也将陆续铺展开来。
      
    观察分析中国政府高层自去年以来的密集表态,新型城镇化的思路已逐渐清晰。概括起来,我们称之为“土地换产业”,一方面,推动农业转移人口市民化,补充人口红利,另一方面,通过房地产调控,促使资本回归实业,带动新型工业化,解决新市民的就业问题。
      
    在金融保障方面,与既往的城市化模式不同,新型城镇化要求多元投资主体参与,地方政府则要以更加规范的形式,投入到城镇化建设之中。“两会”期间,诸多代表委员都提到了市政债,认为发行市政债券是地方政府融资阳光化、市场化的路径选择。不过目前来看,尽管地方政府多乐见其成,但中央从预算法的修改,以至到不同监管部门分歧博弈,市政债要在中国出世,进展十分艰难。
      
    对地方政府债务风险的担忧是阻碍市政债出台的最主要理由。在既有体制下,中国政府的预算改革明显跟不上时代的发展,市场对于政府融资的约束力几无。在没有放开市政债,地方政府融资需要经由中央批准时,中国经济尚且承受了相当的地方债风险,中央担心,一旦允许地方政府自主发债,地方政府的债务规模有可能失控。
      
    这样的担忧不无道理,也是预算法修正案二审禁止地方发债的主要原因。在缺乏市场约束的情况下,放松中央对地方的管控,的确有可能造成债台高筑的局面。不过,一味的围堵并不解决问题,即使禁止,也很难阻止地方政府的监管套利,利用各种形式变相融资,像现在这样,进一步推高债务风险。归根结底,中国政府需要着手推进预算改革及政府改革,加强市场对于政府行为的约束。只有在这样的基础上,其余的各项改革,包括新型城镇化,才能水到渠成。
      
    不同监管部门的利益博弈可能是阻碍市政债出台的另一个原因。一个微妙的现象是,在“两会”上,呼吁推出市政债的代表委员多来自央行系统,其他部门如财政部与发改委,都似乎有意保持了缄默。这反映,市政债难以出世背后,部委之间的博弈正在进行中。财政部是现有政府债务的发行主体,发改委则负责审批地方融资平台发债,地方政府若可以自主发债,势必将脱离这两个部委的监管。两部委是否愿意放权,也将成为市政债发行博弈中的重要考量。
      
    值得注意的是,中国债券市场原本就是多头管理,国债、企业债、短融中票等品种分归不同部门监管,一旦市政债准入,由各地地方人大批准的性质,是否会造成各自为政,中央是否有一个统一的监管部门,由哪个部门具体管理,也令市政债推出前的政策环境更加复杂。从这个角度出发,市政债的推出可能还需要被纳入到中国债券市场改革的大框架下考察。答案是令人失望的,因到目前为止,中国债券市场改革并没有看到显著的进展,甚至没有被写入金融业“十二五”规划,暗示此项重要的金融改革并未提上中国政府的议程。
      
    当前围绕新型城镇化的金融保障,各方利益纠缠,尤其在是否推出市政债这一点上。从大的趋势上说,市政债早该推出了,无论从推进城镇化角度,还是从防范金融风险和财政风险的角度,发行市政债都是现成与成熟的工具。但当从大趋势深入到具体的细节,市政债的推出仍面临诸多微观上的阻碍,需要撬动的改革十分庞杂,这也令中国市政债博弈进展艰难。不过无论如何,只要坚持新型城镇化战略,这些改革必不可少。这也从侧面印证了,新型城镇化之路不会走得太平稳。
      
    分析研究中国新型城镇化战略的金融保障,诸多线索指向市政债。但目前来看,有关博弈进展艰难。这一新生工具能否承担起为新型城镇化融资的重任,取决于诸多大的改革,令人不敢抱太高的期望。 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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