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厉以宁:走符合中国国情的城镇化道路
(博讯北京时间2013年3月13日 转载)
    
      传统城市化与符合中国国情的城镇化
       

      传统城市化是先进行工业化的发达市场国家的城市化模式。当时,城市化与工业化基本上是同步的,缺乏统筹安排,也没有科学的城市规模概念,经济和社会的可持续发展并未被城市领导层所考虑。等到发现居民的生活质量下降等问题时,已为时过晚,要改变城市现状已经不易。后起的工业化国家,即使认识到城市化的弊病,想避免,但需要大笔公共投资,往往力所不及。结果,无论在先工业化和先城市化的国家还是在后起的工业化国家中,都发生了所谓的“城市病”,即农村人口大量涌入城市,城市中出现了棚户区或贫民窟,环境恶化,过分拥挤,失业激增,社会治安欠佳,以致出现了“反城市化”倾向,即穷人继续涌入城市,富人纷纷迁离城市,搬到郊区甚至乡村居住。
      在某些发达的市场经济国家,城市化率达到90%以上。城市化率,在经过二百多年的工业化和城市化之后,至今已经没有重要意义,也很少再被人们关注。这是因为:
      第一,如果某个国家至今仍旧存在城乡居民权利不平等和身份限制,那么城市化率可以反映社会等级的存在。但在现阶段,在本国公民权利平等和身份限制已消失的条件下,城市化率就没有什么意义了。
      第二,如果某个国家至今仍旧存在公共服务因城乡而异,或存在城乡社会保障的非一体化,那么城市化率可以反映社会保障一体化方面尚存在的城乡差距。但这样的例子已经不多。
      第三,由于国内交通运输条件的日益完善,再加上通信手段的方便,以及运输成本、信息成本的降低,土地价格的地区差距的存在,所以城市化率高不一定反映工业企业必定趋向于集中,而很可能分散于城区以外的农村。
      传统城市化模式是不适合中国国情的。根据中国国家统计局的资料,迄今为止中国的城镇化率略高于50%。但据研究中国城镇化的专家意见,中国目前城镇化率还不到50%,理由是,中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度,城镇中的一些农民工虽然在城镇中已是常住人口,但农民户籍未变,身份仍是“农民”,不能同城市居民享受同等待遇。所以城镇化率对于现阶段的中国仍有意义,这反映了城乡一体化程度的不足。
      从另一角度看,如果中国要达到西方发达国家的城市化率,即90%以上的人口集中于城市,那么城市居住条件必定恶化,居民生活质量必定下降。即使城市会因人口的增加而新增不少服务业就业岗位,但就业机会依然满足不了涌入城市的农民们的要求。
      因此,中国必须走适合中国国情的城镇化道路,即中国城镇化分三部分:老城区+新城区+农村新社区。
      以下,让我们按这三个组成部分分别予以论述。
      
      老城区
      
      老城区是指已有的城区,它们有的在工业化以前很久就存在了。工业化开始后,在这里建设了一些工业企业,老城区规模不断扩大,居民日益增多,街道狭窄,人口拥挤。随着工业企业的建立,商业和服务业也发展较快。
      老城区的发展方向是改造。由于工业企业已经造成了环境污染,所以一定要设法把这些工业企业迁出老城区。近些年在老城区推行的“退二进三”的做法,是正确的。“退二进三”是指,第二产业迁离老城区,第三产业进入老城区,使老城区成为商业中心、服务业中心和居民区。老城区有不少过去的建筑物,需要根据具体情况,加以维护、修整,保留下来,作为文化遗址。某些街道也应当完整地保存,显现当年的风貌。
      老城区改造和环境治理过程中,应当关注棚户区的拆迁问题。这些棚户区是工业化前期建立的,房屋质量差,棚户区的居民生活质量差,而且居民多数是贫困的、教育程度低的。他们之中,有些退休的工人和下岗的工人,甚至是无业的。由于无业人员多,所以社会治安状况不佳,犯罪率偏高。
      拆迁棚户区在某些城市老城区改造过程中已经积累了经验,这就是把新城区建设、招商引资、老城区改造三者结合在一起,重视规划。根据某些城市的做法,大体上是这样的:
      先在新城区的一块空地上盖成一批标准的、建筑质量合格的居民楼,让棚户区的住户迁过去,把周边的公共设施建设好,如公共交通、孩子上学、环境卫生等问题一并得到解决,让迁入的居民生活安定。
      再通过招商引资,或者在新城区建立工业企业,或者在老城区内原棚户区的地址上建立商业、服务业企业,以安置棚户区的失业人员。
      如果失业人员愿意自谋职业,也可以扶植他们自行创业,如从事个体工商户或创办微小企业。此外,他们还可以在新城区的居民区内从事家政服务、保洁、保安等工作。
      棚户区内还居住了一些从农村来的务工人员,可以在拆迁棚户区的同时,让这些常住于城市并有稳定职业的人员(包括开店的、有执照的摊贩等)转入城市户口。由于这些人迟早要成为城市居民的,不如乘拆迁之机把户籍问题一并解决了。
      新城区
      新城区一般在城市郊区,它们可能是由工业园区、高新技术开发区、创业园区、物流园区等演变而来。这里工厂林立,基础设施完善,有发展空间。
      新城区不仅有企业,而且也有常住的居民。这些常住的居民,或者是原来的农村居民,或者是镇上有农村户籍的个体工商户等。在一些镇并入老城区的同时,也有一些镇并入新城区。由于有了常住居民,再加上有新建的工业企业的职工,所以新建的城区除了工业园区以外,还会有商业区、服务区和居民区。
      对新城区来说,最重要的是工业企业进园区。这对工业企业有四个好处。一是这里的基础设施完善,交通运输便利,可以减少成本。二是污染源集中,便于监管,便于治理。三是许多工业企业都设置在工业园区内,便于信息交流,也便于工业企业获得新的商机。四是政府的服务到位,通过工业园区管理委员会,工业企业可以及时得到政府的服务、帮助。
      新城区往往是新兴产业的立足地。新兴产业的增长速度是快的,这是对城市经济增长率和财政收入的巨大支持。
      新城区无论是在原来的空旷地带建立起来的,还是以镇为依托发展起来的,一般来说,历史所留下的包袱都比老城区要少一些。这正是新城区的优势所在。同时,新城区的就业机会要比老城区多。新城区也完全有可能成为各类技术工人、专业服务人员的职业技术培育基地,成为向新城区自身和老城区,甚至其他城市的老城区和新城区输送各类技术工人、专业服务人员的源泉。
      
      农村新社区
      
      现在各地都在兴建社会主义新农村。在不少地区,社会主义新农村是在原有的自然村基础上通过旧房改造而成的,也有的是在原有的自然村附近的空旷地带建成的,原有的旧房在居民搬迁后被拆掉,土地经过整理,重新变为耕地。无论以哪一种方式建成的社会主义新农村,都是农村新社区的起点。
      农村新社区的进一步建设,一般有五个内容:
      第一,农村新社区要实现园林化,成为绿树成荫、花草茂密的适合居民居住的居民区,而不能只以盖好几幢高楼为目标。
      第二,农村新社区要成为环境清洁的居民区,实现污染防治、垃圾回收和利用、符合低碳节能要求的居民区。
      第三,农村新社区一定要实现公共服务到位,建设卫生院、托儿所、幼儿园、小学、养老院、公共交通、自来水、通信、文化室、安全保卫等相应设施,使得农村新社区内的公共服务与城区的公共服务基本上相同。
      第四,在社会保障方面,农村新社区应当及早实现城乡一体化,不存在农民与城区居民的身份限制。
      第五,在社会管理方面,农村新社区应实行民主管理制度,社区管理机构的负责人由社区居民选举产生,社区居民也可以罢免不称职的负责人。
      在实现上述各项要求之后,村级自治就改为社区自治,农村新社区成为基层单位,也就纳入城镇化了。城市居民和农民之间的权利平等了,身份限制不再存在了。
      农村新社区居民的就业状况,是多样化的,因地而异。在调查过程中,我发现各地有不同的做法。
      例如,在某些地方,由龙头企业牵头,把农民组织起来,农民把土地入股到龙头企业。龙头企业在这些土地上按土壤的性质,有的种果树,有的种粮食,有的种葡萄,有的种饲料。在建设用地上,盖起了各种工厂,在草地办起了牛羊饲养场,此外还办了养猪场、养鸡场等等。农民愿出外打工的,听他们自愿。不愿外出的,把农民分配到工厂当工人,或到果园、葡萄园、粮田、饲养场工作。这样,每个农民每年按股分红,每月还有工资可得。龙头企业还建起了宿舍区,按社区模式管理,分配居民居住。公共服务设施也由龙头企业兴建。这又称“公司+社区+农户”模式。我们在山东烟台市就见到这种模式。
      又如,在某些地方,由农民专业合作社牵头,把农民组织起来。农民专业合作社有的专门生产茶叶,有的专门生产西瓜,还有的专门生产柑橘等等。同时,也由农民专业合作社牵头,把农民组织起来,或改造旧民居,或在附近的空旷地带新建居民区,使农民迁入居住。农民专业合作社负责组织生产,而改造后的旧民居或新建的居民区,则由住户选举的村委会或社区管委会管理。这是一种“农民专业合作社+社区+农民”的模式。在这种模式下,农民专业合作社与龙头企业之间订立合同,由龙头企业提供技术,提供生产资料(如种子、化肥、灌溉机械),并统一收购产品,经营销售。我们在重庆市的江津、长寿、梁平等地见到过这种模式。
      再如,在某些地方,在市县政府或乡镇政府的主持下,在把农民组织起来建设新农村的过程中,给农民一定的建房补助,动员农民自建新房,或改造旧房,政府再投资建设公共设施,并在这里实行社区式的管理。农民则转向专业化的生产,如每家都有蔬菜大棚、草莓大棚,精耕细作,产量高,收入增多。生产由各户自己负责,社区则组织专业的运输队,帮助农民把产品运往农贸市场去销售,或者,社区把这一带改造为旅游点,农民办农家乐,或妇女制作手工艺品,吸引游客前来选购,也包括购买新鲜水果、蔬菜、土特产等。这又是一种模式,可以把它称为“社区指导下的农民自营模式”。我们在贵州毕节市见到过这种模式。
      还有另一种模式。这就是在某些地方,在市县政府或乡镇政府的主持下,在把农民组织起来建设社会主义新农村的过程中,帮助农民集体创业,如全体或大部分农村劳动力从事工业、建筑业、物流业的工作。生产由农民组织的公司和民选的公司董事会负责经营管理,生活则由社区统筹安排,社区管委会负责人同样是民选产生的。可以把它称为“社区指导下的农民集体经营模式”。我们在天津市滨海新区见到过这种模式。
      农村新社区的模式肯定不限于上述几种。各地正在根据自身的情况,继续探索。这也是很自然的。应当把不同模式的涌现和不同模式的并存,看成是适合中国国情的城镇化过程中的正常现象,而且是一种可喜的现象,因为这种现象的出现正是调动了民间蕴藏已久的积极性的结果。
      
      农民和城市居民无身份差别和权利平等
      
      根据以上的论述,我们已经说明适合中国的城镇化由三个部分构成,即老城区+新城区+农村新社区。
      有些专家同意这三部分构成中国城镇化的设想,但他们有一个疑问,这就是:老城区和新城区可以纳入城镇化的范围,但农村新社区纳入城镇化范围,似乎有些不妥。他们说:如果把农村新社区纳入城镇化范围,岂不是自相矛盾?难道农村与城镇化可以合而为一吗?这个疑问不是没有道理的。
      我的解释如下:
      中国的城镇化是一个相当长的过程。在城镇化推进过程中,开始时,甚至较长时间内,城乡分割的二元户籍制还不能立即取消,城乡居民的身份差别和权利不平等还会继续存在,在这个阶段,从中国实际情况出发,老城区和新城区都有常住的农村人口,农村新社区更不必说了,农民成为新社区居民的绝大多数,甚至是全部。根据前面的分析,使用“农村新社区”一词是适合实际情况的。
      进入老城区和新城区的居民,随着经济的发展和经济体制改革的深化,这些常住于新老城区的农民,迟早会转变为有城市户口的居民。这是总趋势,谁也无法改变。至于在农村新社区居住和工作的农民,随着新社区经济的发展和公共服务设施的完善,特别是随着城乡社会保障一体化的进展,新社区中的农民迟早也会转为城市户口。
      说得更确切些,在中国城镇化过程中,城乡二元户籍制度一定会走向全国一元化。城区和农村不再有居民身份的差别,也不再有城乡居民权利的不平等。到了那时,可以把“农村新社区”改称为“新社区”,前面不必加上“农村”二字。
      从这个意义上说,中国的城镇化实际上恰恰体现了双重转型的特征。中国的双重转型是指:这种转型既是“发展转型”,又是“体制转型”。“发展转型”意味着由农业社会过渡到工业社会。“体制转型”意味着由计划经济体制过渡到市场经济体制。自1979年改革开放以来,这两种转型在中国是重叠的。所以中国的城镇化完成之日,正是上述双重转型成功之时。破除城乡二元户籍制度可能是双重转型中具有关键意义的一段。中国城镇化唯有走适合国情的道路,才能实现城乡居民无身份差距和权利平等的目标。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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