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陶冬:官僚解体潜规则计划生育
(博讯北京时间2013年2月14日 来稿)
    
    最近,一位香港记者就计划生育问题采访我,他对以下两个问题感到困惑不解:第一,2010年人口普查前,国办发[2010]30号文件规定:“对出生、死亡、迁出、迁入等未及时办理手续的,要依照规定办理。对无户口人员,要经调查甄别后依照规定办理户口登记手续或恢复户口登记;对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口,要准予登记,不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据。”但为什么人口普查后,中国仍然有1300万黑户?第二,既然中国法律和政策并没有明文规定育龄妇女必须上环,但为何中国现在仍存在强制上环现象?
    

    
    
    我想,这位香港记者可能不了解中国存在“潜规则”这种情况。与“潜规则”相对应的是“明规则”。“明规则”是指公开的法律、法规以及各种政府文件。“潜规则”是指那些明文没有规定的、但又是实际起作用的规则。换句话说,潜规则是隐藏在明规则之下、却在实际上支配着社会运行的规则。举例来说,“避孕节育知情选择”这是明规则,而在某些地方,强制性的“一胎上环、二胎结扎”这是潜规则。
    
    
    
    吴思先生讲了一个自己亲身经历的有关潜规则的事:1983年,我在《中国农民报》(现在叫《农民日报》)当编辑记者,经常阅读群众来信。有一封来信说,河南省开封地区的农业生产资料部门的领导人大量批条子,把国家按计划分配供应的平价化肥批给了自己的私人关系。他们的“关系”又将平价化肥高价转卖,转手之间,关系就生出了暴利。其实这就是后来人们见惯不怪的利用双轨制牟利问题,当然违反国家的正式规定,只是禁止不住。当时我刚从大学毕业不到一年,见到这等坏事,立刻像堂吉诃德见了风车一样亢奋起来,在想象中编织出大量的丑恶交易,编排出自己追根寻源、智斗邪恶、锄暴安良的英雄故事。我急不可耐地邀了两位同事下去调查。使我惊讶的是,那些我以为应该掩藏起来的类似贼赃的条子,居然都保存完好,就像机关衙门里的公文档案,内部人似乎也没有见不得人的担心——你想看吗?请吧,这有一大摞呢。而且,哪一层可以批出多少“条子肥”,每一层中谁有权力批多少条子,圈子之外的哪个领导的条子有效,哪个领导的条子不灵,这一切都是有规矩的。这些显然不符合明文规定的事情,内部人竟安之若素,视为理所当然。在采访将近结束的时候,我明白了一个道理,就是中国社会在正式规定的各种制度之外,在种种明文规定的背后,实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩,一种可以称为内部章程的东西。恰恰是这种东西,而不是冠冕堂皇的正式规定,支配着现实生活的运行。
    
    
    
    我们知道,在1983年,中国的腐败现象远没有现在这样严重、这样普遍,然而潜规则就已大行其道了。可以推断,现在的潜规则比二十多年前所起的作用更大。从现在的新闻媒体所披露出来的事件中得知,许多贪官在大会上作报告都是大谈“反腐倡廉”的,可是在私下却大肆贪污受贿,说的与做的正好相反----说的是按照明规则(法律法规),做的是按照潜规则。
    
    
    
    在计划生育领域,潜规则就更普遍了。举例来说,虽然2010年5月国办发[2010]30号文件规定:“对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口,要准予登记”,但一些地方的土政策仍规定“超生”孩子的父母必须缴纳“社会抚养费”之后,“超生”孩子才能上户口。例如2010年7月3日《淄博新闻网》报道:“全国第六次人口普查启动以后,很多市民误解为人口普查前,违法生育人口很难落户,现在可以在普查中像合法生育人口一样落户了。其实不然,计划生育部门一直允许违法生育人口落户的,但前提是必须按照规定足额缴纳社会抚养费,在人口普查中违法生育人口落户的条件不会改变,社会抚养费征收标准不会改变”。

[博讯来稿] (Modified on 2013/2/14) (博讯 boxun.com)
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