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戴志勇:反腐找对路,五年可见效
(博讯北京时间2013年1月25日 转载)
    
    作者: 南方周末记者 戴志勇
     来源:南方周末

    
    编者按:中共十八大后,落马的腐败高官不断。2012年11月15日,中共中央总书记习近平履新后首提“打铁还需自身硬”,两天后,提出“物必先腐,而后虫生”,并强调“腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国”。最高层对腐败的认知相当清醒。困难在于,反腐已经反了几十年,为何效果不彰?究竟存在何种缺陷?有哪些过硬措施可以基本清除腐败?措施如何才能落地?
    
    2012年12月30至31日,在湖南韶山,由湖南省人大原常委傅学俭任会长的湖南省华夏廉洁文化研究会、《清风》杂志社发起举办了“十八大制度反腐展望研讨会”,这次会议由民间举办,对最紧迫的现实问题提出了有针对性的真知灼见。南方周末摘录部分精彩观点,供读者参考。
    
    1980年8月18日邓小平做《党和国家领导制度的改革》讲话,已经给我们勾画了政治体制改革和反腐败的蓝图,指出了“总病根”就是“权力过分集中”!
    
    香港经验:执法第一
    
    郭文纬(香港廉政公署前副专员):我在廉政公署工作了27年。香港怎么从全世界最贪腐的社会之一变成国际公认的廉洁社会?打击贪污有四部曲。教育:不想贪;高薪:不用贪;预防:不能贪;执法:不敢贪。
    
    不用贪。基本薪资应可以应付基本开支。山区小学教师一月薪资600块,不可能应付基本开支,他们会要求家长给礼物。菲律宾、柬埔寨的很多交警每天早上埋伏,抓普通交通案件,给一二十块就放人。
    
    香港公务员不算高薪,低层公务员一般比企业高点,中层公务员跟企业差不多,高层公务员比企业低。汇丰银行总裁肯定比香港行政长官的薪酬高很多倍。
    
    不想贪。加强学校的诚信教育。在香港的小学、中学、大学都有一些诚信教育。最有效的是电视传媒。讲个非常有效的例子:有个广告,前几秒是豪宅,爸爸妈妈和小孩子骑脚踏车,很幸福;接着是廉政公署出车,按门铃,在太太和孩子面前这个爸爸被抓;法院门口,他被戴上手铐押上囚车,孩子在后面追着哭,这个爸爸被人推进囚舍,大门关上:“贪污危害一生,危害家庭”;贪污报案热线电话266366。这广告对很多小孩子和父亲都很有作用。
    
    然后应该多做些独立的民意调查,公布各地的贪腐排名等,形成压力。
    
    不能贪。公务员受贿无论数目多少,通常判刑标准是12个月,除非你癌症就要死了。贪腐比毒品对国家的影响更坏,怎么可以5000块以下就不用坐牢?
    
    另外,每个政府单位都要成立一个标准廉政机构,第二把手做主席,统筹整个政府部门的反贪。采购要有一个委员会集体同意,等等。
    
    新加坡要求所有公务员的个人账户不可以超过3个月的薪金,如果你欠银行信用卡的钱超过3个月薪金就违规。
    
    政府的所有工程、采购合约里都要有反贪条款。要建政府大楼,合约得要求,在建筑期间,如果工程公司员工试图行贿官员,就等于违反合约,就可以取消合约,要求整个赔偿。很简单几句话,但限制作用很大,企业不敢行贿。
    
    不敢贪。重中之重是执法。没几个国家会判贪污犯死刑,中国判。但贪官们认为被抓被判死刑的几率可能比飞机失事率还低,威慑力就极小了。反贪腐,香港的最高刑期只有十年,执法能力强,保证有60%的机会可以抓你。
    
    怎么加大执法力度?联合国反腐败公约要求每个国家有反贪局,中国的叫国家预防腐败局,预防,教育局也可以做,国家反贪局主要是执法。新加坡叫国家贪污调查局,CPIB。
    
    廉政公署负责调查的有九百多人,随时负责办超过1000个案件。现在中央的执法力量只有300人左右,主要的执法力量在地方,但地方是否有效执法,要看省领导决心。一是可以成立中央反贪局,从地方纪委里调派多一些人,解决地方保护主义。二是可以做个试点,湖南省不同级的纪委调派办案人员到省纪委办案调查组,1000人,力量就很大,可以随时办1000个案,不受地方政府干扰,独立运作,肯定马上起作用。
    
    除了24小时热线电话,还要有制度保护举报人,鼓励老百姓举报。
    
    还要加强调查权力。调查贪污非常困难,对贪污嫌犯,我们经常用跟踪、监听、卧底、钓鱼等手法。这是香港、新加坡普遍采用的。反贪法律要跟国际接轨。
    
    执法独立最重要。按香港基本法,廉政公署独立工作,对行政长官负责。我当副廉政专员,整个香港只有三个人可以给我下命令,我太太、行政长官、廉政专员。在香港公务员行列,我的地位大约排第40,完全没人敢跟我说三道四。妨碍司法公正,我可以抓他。
    
    “两规”逐渐法制化
    
    李永忠(中国纪检监察学院副院长):这要求反腐的独立性和法治化。三十多年来,几乎没有一个党政主要领导的腐败问题,是由同级纪委监督检举揭发出来的。如果党的权力结构不改革,纪委没有相对独立的监督权,纪委是被领导者,那么,这种执纪执法机关设立得越多,违纪违法案件反会越多,危险也会越大。因此,首先必须改革权力结构,解决宏观战略问题。
    
    黄苇町(《求是》杂志研究员):腐败在一些地方成了气候。在“慕马案”中,受贿5万元以下,只要把钱退了就不追究。省高法的院长坚决反对,说法律规定是5000元以上就追究,凭什么专案组可以决定5万以下就不追究?但是,如果5000以上都追究,那里的官员就大部分都倒下了。在当地的政治环境下,官员不敢不送,不敢不收,逆淘汰。
    
    李永忠:“两规”是反腐败斗争的产物。目前取消“两规”,高兴的只会是腐败分子,受损的只会是党和国家人民的利益。
    
    最早运用“两规”突破案件的应是中央纪委的刘丽英同志,她在查办山西运城案件时,运用了这个战法,取得了成功。我在1980年代末在地方任案件检查室主任时,用了这个做法,也突破了此前已经煮成“夹生饭”的案件。地方的成功经验上升为明文规定。“两规”最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止),条例中明确规定:监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。监察法中,“两指”代替了原行政监察条例中的“两规”,成为突破要案的一种行之有效的重要手段。
    
    但纪委的权力也需要限制。湖南株洲纪委原书记曾锦春的贪腐程度超过市委书记李大伦,他权力太大后,所有官员又必须去巴结纪委书记。
    
    对“双规”,第一要用,第二要少用,第三要慎用,最后达到不用。以10年为期,把全国的“双规”总量每年减少10%。纪委由办案机关逐步上升为监督机关,转向依靠制度反腐、法治反腐。
    
    黄苇町:纪委没能力改变权力结构,只能在现有体制下,搞一些技术、战术反腐。反腐败更需要顶层设计。
    
    制定《反腐败法》
    
    李永忠:要制定反腐败法,但光制定法律不顶事,必须推动权力结构改革。会计法公布了,前总理朱镕基对会计学院的题词就是“不做假账”,但现实中要会计不做假账太难!
    
    我们的权力结构要能支撑长期执政,需要改革。金刚石、石墨都是由碳元素构成的,仅仅因为分子排列结构不同,一个硬度10,一个硬度为1。现在我们所采用的权力结构是苏联模式,分子排列有严重问题,硬度很低,公信力不高。改革权力结构,不仅非常关键,而且迫在眉睫!
    
    傅学俭(湖南省人大原常委):很多企业招会计,必须会做假账。
    
    郭文纬:问题出现在哪里?执法不严嘛。在香港做假账,可以坐牢。没有执法作后盾,什么法律都没用。
    
    李永忠:问题是执法者受制于违法者,违法者领导执法者。在权力结构比较科学的前提下,才能加强执法。
    
    事权财权匹配,减少转移支付
    
    黄苇町:2010年,中央财政转移支付2.73万亿,分税制把钱拿上来,再下去,一上一下,不知道制造了多少腐败机会。把各省的驻京办事处撤销了,但产生驻京办的根源,是资源控制在中央。有些不发达地区干部的工资大部分都靠转移支付。
    
    要让中央和地方的财权和事权匹配,别把权力都集中在中央。有的处室,几个人管多少亿资金,有权决定几十万元下到某个县的某个项目。自由裁量权太大。很多民生性的支付,到底有多少给了老百姓?根子还是在转移支付制度。“跑部钱进”,干部腐蚀干部。
    
    项目的决定,人大有没有通过?有没有征求群众意见?班子里有没有充分讨论?有的是为政绩,有的包含着自己的经济动机。
    
    高薪不足以养廉,低薪绝不能保廉
    
    唐东平(湖南省纪委正厅级纪检监察员):微观方面要坚决实行以薪养廉,根据按劳分配原则,给公职人员以合理的薪酬,以保障廉洁从政。合理的薪酬是什么?四个参考。
    
    第一,改革开放前,公职人员跟一般群众的工薪收入水平,当时是多大的差距,现在是多大的差距,可以比较;第二,公职人员与国有企业职工差距有多大,可以参照;第三,境外国家或地区的做法;第四,实际消费支出,与他的社会地位相匹配比较体面的生活。
    
    如果不能达到这个条件,一是治理人才流失。还有一个结果是逼良为娼,捞灰色乃至黑色收入。公职人员掌握着权力,控制着资源,腐败容易滋长蔓延。
    
    有人讲,不能“以薪养廉”,人的欲望是无穷的。我不赞成,人有两面性,没有欲望就没有动力,合理的欲望必要。第二,人有社会性、理性。大家对腐败义愤填膺,国家说要反腐败,都是理性的标志。
    
    发达国家基本都是高薪养廉。现在国企领导大多是年薪,一年几十万,不在乎小钱。尽管现在年薪制还不尽合理,但已经对反腐产生了明显效果。
    
    “以薪养廉”,要在现有收入基础上有明显提高,但又不能增加财政负担,把负担转嫁到民众身上,有三个改革办法。
    
    一是改革公务消费制度,可以节约惊人的公款。
    
    第二,改革财政转移和专项资金拨付制度。这里的流失不少于10%,可能超过20%,可以省出一大笔钱。
    
    第三,改革机构,精简人员。县级机构至少可以砍掉1/3,砍掉一半仍然可以运转。一下砍掉不可能,可以先把机构合起来,人员撤掉,但把他养起来。
    
    吴思(历史学者):我曾测算过,明代相当于现今县委书记官员的收入,按2000年的币值,折合人民币1380元。
    
    李永忠:高薪不足以养廉,但是低薪绝不可能保廉。明朝和现在的官员都是低薪。挂起腊肉吃白饭,他想不想把腊肉割下来炒菜吃?目前,官员的名义工资不高,但隐性收入不低。如何通过官员职务消费的隐性收入、公务消费、财政转移支付、精兵简政等改革,来解决低薪问题,既考验政治智慧,又考验能力勇气。
    
    郭文纬:廉政公署的财政制度里写得清清楚楚,每年公款消费不可以超过多少;如果超过,要申请非常困难;专员去外国,全部都在公款消费里。政府部门都明确规定,且一定执行。
    
    “特赦”与家庭财产公示
    
    王明高(湖南商学院副院长):现在,大家对家庭财产申报制一边倒,很支持。第一,家庭财产申报制必须在中国实行,这是大势所趋。不实行家庭财产申报制,反腐败落不到实处。我坚决支持实施家庭财产申报制。
    
    但准备工作要做好。一是有政治风险;二是有经济风险。韩国实行,大量资金外逃,给国家经济造成致命打击。三是有社会风险。原来觉得一些官员比较清廉,结果一申报发现是腐败分子。现在必须做好政治准备、经济准备、舆论准备、老百姓心理准备等。此外,还必须做好一件事,建立中国公民信用保障号码,每个人从出生到死一个号码,并实行金融实名制。
    
    李永忠:官员家庭财产公示一定要搞,但目前还不能大范围搞。首先,划地域。可以抓紧建立政改特区,在政改特区先搞。其次,定人员,可以选择新提拔和新后备的干部先试。
    
    吴思:对,还可给“两新”干部再留条出口:设廉政账户。
    
    李永忠:对,可以搞廉政账户,想进步的,可以通过匿名退赃,金盆洗手。对贪官在保持足够压力的前提下,要有条件地部分赦免。只要腐败分子将收受的全部贿赂匿名清退,在案发后,经查实退回的赃款与实际情况完全吻合,即可得到赦免。财产公示不搞“清算”,才能化阻力为动力,促使贪官退出赃款支持反腐,促进改革。归零以后,要建立一个零容忍制度体系。
    
    王明高:财产公示必须是一揽子的。查办案件,财产和收入一对比,超出收入部分,不用查就可以处理你。
    
    吴思:可以搞一个试验区,财产公开。试验区是个积极的方法。
    
    倪星(中山大学教授):广州南沙区等地一直在做试点,层层推进。
    
    黄苇町:财产公示制度触及不同利益。确实已经形成一些既得利益。中央就专门提过领导干部和身边工作人员经商办企业的问题。一些人利用领导的权力和影响,拿项目,批地,入权力股。不解决,真会亡党亡国。
    
    共产党的执政基础有三个,民心,民生,民意。得民心者得天下,得民心要改善民生,搞好民生标准就是合乎民意,而民意就通过民主来表达。
    
    倪星:怎么样让制度运行起来很重要,每个公民要从自己做起,即使一时半时做不到,但身虽不能至,心向往之。比如,个人可以有个记载,将来向廉政账户报告。
    
    废除死刑,广签引渡协议
    
    郭文纬:贪官可能已准备好两个护照,财产也已转移到外国了。要跟全世界的国家都签引渡协议、追账协议。中国跟其他国家的引渡协议非常少。大部分国家都有引渡协议。你犯了贪污贿赂罪,跑到哪里都可抓你。
    
    我们辛辛苦苦才抓了一个赖昌星。很大的原因是有死刑,国际上,如有死刑,通常不跟你签协议。引渡后你把贪污犯毙掉,他们感觉在帮你杀人,不可接受。
    
    李永忠:现在不对等,只有中国的赃官把钱藏到国外,没有外国的赃官把钱藏到中国来。就办案来讲,人家给你办案无利可图。目前办案很大程度上,赃款不可能全追回来,要有相当大的比例给对方做办案经费。
    
    郭文纬:有比例也好过1块钱都不要。如果赃款流去美国,美国帮你把这赃款拿回来,给1/5也不多,4/5拿回来,还是不错的。
    
    李永忠:从最腐败到进入亚洲廉洁度第二,香港花了多长时间?
    
    郭文纬:腐败状态通常分三级。第一级有贪腐,不多。第二级贪污较普遍。第三级,贪腐普遍且公开,是集团性、有组织的。廉政公署成立时,香港属于第三级,变成第二级只需三五年。但到第一级,要慢慢来。联合国反腐败公约是国际反腐败标准,中国签署了。可由中纪委成立专家小组,检查落实现状,考虑落实,让反腐制度达到国际标准。
    
    李永忠:改革开放后反腐三十多年,我们还依然严峻。1980年8月18日邓小平做《党和国家领导制度的改革》讲话,已经给我们勾画了政治体制改革和反腐败的蓝图,指出了“总病根”就是“权力过分集中”! (博讯 boxun.com)
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