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安邦:基层财政的恶化可能远超想象
(博讯北京时间2012年12月05日 来稿)
      
    近几个月来,有很多地方官员向我们抱怨,现在的官越来越不好当了:一方面财政减收,土地卖不动,另一方面则是各种指标任务,压力如山。屈指一算,经济增长要稳,出口要“保10”,还要管着保障房、基建、招商引资等,摊子铺得很大,财政却不够用,有时甚至只能向银行贷款开工资……在中国基层,这样的财政困难绝不鲜见。
      
    比如江苏省某县,有财政局人士算了这么一笔账:县财政今年要付给各个项目的工程款十几个亿,而去年的公共财政收入也仅仅15亿,今年公共财政预算收入为20亿。该人士坦言,即使是去年收入的15个亿里,也有很多水分,真实收入估计10个亿都不到。据悉,该县今年的财政预算收入67亿,但其中很多都是空的,“比如各个政区,财政收入目标完不成,都是拿贷款来实现”,而这并非当地独有,周边的几个县财政都是亏空状态,寅吃卯粮。
    
    类似的案例数不胜数。根据审计署最新公告,全国2000多个县级市中,仅54个县级政府没有举债,至2010年底,有99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于200%,20个县级政府的借新还旧率超过20%,23个县级政府逾期债务率超过10%。财政部长谢旭人在8月底向全国人大常委会作《国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告》时也提到,至2011年底,全国基本财力保障缺口县有113个,而在2009年,这个数字高达819个。
      
    造成中国县级财政困难的原因有很多,大致可归为以下四个方面:首先,财权与事权不对等,财权层层上收,事权层层下放,各级政府间事权的划分也不够清晰,支出责任存在交叉,县以下政府的具体职责和支出责任不够明确;其次,转移支付的结构不合理,专项转移支付占比偏高,要求配套资金项目偏多,对基层财政带来较大压力;第三,省以下财政体制不够规范,县域经济发展不平衡;第四,部分地区财政支付经费人员增长过快,财政支出结构不合理,财政支出管理比较混乱等。
      
    在往常,地方政府赖以填补财政的法宝便是卖地,但在这轮“史上最严”的房地产调控下,这种“土地经济”再难成灵丹妙药,并让当前地方债务的偿还陷入悖论:为了避免出现违约,必须确保地方政府的土地收益,而为了防止房地产泡沫,又不能放松对房地产的调控。雪上加霜的是,由于对“土地经济”产生了路径依赖,许多地方政府都忽视了实体经济的发展,而当房地产变成沉重的包袱,一些三四线城市连平衡债务的收入都没有了。
      
    受此影响,各地方政府不得不寻找土地财政的替代品,纷纷开始掘地三尺。行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等非税收入,成为地方政府的“救命稻草”。审计署6月初公布了全国范围内抽取的54个县财政性资金的审计结果。审计中发现,非税收入占到县级财政性收入的六成。财政部部长谢旭人及国税总局局长肖捷6年以来屡次喊话,要求各级税务部门坚决不收“过头税”,也从反面印证了各地苛捐杂税猛于虎的现状。
      
    各地政府的掘地三尺无疑是危险与短视的行为,与“稳增长”的初衷南辕北辙,也将严重损害企业与居民的利益。特别在经济减速的大背景下,将让企业承受更大的压力,甚至只能关门大吉。不久前沈阳等地便上演了类似的黑色幽默剧,大量店铺疑似躲避打假关门歇业。但从地方官员的角度观察,还有什么更好的办法呢?最好的办法是收缩阵线,各级政府不要大包大揽,把经济建设的任务还给市场,向服务型政府转型。但是,这显然并非基层政府所能决定的事情。
      
    回到前述的江苏某县。据了解,该县多个政府部门已要求内部员工将资金存在地方财政,每年给10%-12%的利率。当地的住建局、交通局、开发区全都对内部职工融资,向其分配任务,一般每人的任务都在几十万元左右。当地财政部门人士表示,这部分钱难以匡算。当地银行人士则称:“金额太大,黑洞太大。”——这还是东部沿海相对比较富裕的地区。
    
安邦:基层财政的恶化可能远超想象
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