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论人民代表大会制度之改革(二)/应克复
(博讯北京时间2012年8月15日 转载)
    
    来源:民主中国 作者:应克复
     (博讯 boxun.com)

    ●历次人大代表的选举,凡年满18岁的中华人民共和国公民,都享有选举权与被选举权。从表象看,这种选举权的普遍性确实比资本主义早期民主得多。但每次选举,选民们却持冷漠态度,不在乎去投上这“神圣的一票”,行使公民的民主权利。内中原因,用老百姓的话说,这种选举都是“上头圈定的”。选举由表达民意的机会成为党的组织部门所提出的候选人名单合法地成为人民代表的手段,选民成了指选、派选的工具,这就是几十年来人大代表选举的真相。

关于代表的几个问题
    
    人民代表大会要履行它作为最高国家权力机关的职能,代表问题十分重要。代表如何选举产生,代表的结构和人数如何确定,都直接关系着代表大会会议的质量。

1、关于代表候选人的产生和选举
    
    历次人大代表的选举,凡年满18岁的中华人民共和国公民,都享有选举权与被选举权。从表象看,这种选举权的普遍性确实比资本主义早期民主得多。但每次选举,选民们却持冷漠态度,不在乎去投上这“神圣的一票”,行使公民的民主权利。内中原因,用老百姓的话说,这种选举都是“上头圈定的”。选举由表达民意的机会成为党的组织部门所提出的候选人名单合法地成为人民代表的手段,选民成了指选、派选的工具,这就是几十年来人大代表选举的真相。经这种选举所组成的代表团体能否在代表大会上伸张民意与正义就成问题了。
    
    我国人口特多,即使选举产生了3000名庞大的代表团也只能在平均40余万人的选民中产生1名代表。如果选举不是主要由政党和团体推荐,而是由选民们自行选举产生,不但困难,而且,所选出的代表未必是理想的(因选民之间平时联系的范围有限,优秀者难以为众多选民们所了解)。因此,代表候选人的产生只能像国外那样主要由政党与团体推荐。问题是我国政党体制畸形,中共独大,几个民主党派受中共的绝对控制,在政治上不可能独立发挥作用,在国家事务中能做什么,不能做什么,都有中共支配,包括人大代表选举这样的大事,自然要由中共来部署了。要改革选举由一党安排为主、选民选举为副(因为也不能排除个别代表是由选民推举、选举出来的)的传统,首先要改变现行的政党体制,由中共领导下的所谓“多党合作制”转变为互相独立、彼此竞争的多党制;同时,根据宪法中结社自由的条款,开启党禁,允许组织新的政党团体,以便投入选举等工作,开展多党竞选。

2、关于代表的结构
    
    代表结构首先是中共的代表与非中共代表的比例的不合理。历届全国人大代表的构成中,中共代表都超过半数,其目的不言而喻。其结果代表大会只能通过符合中共意志(实际上只能说是中共上层的意志、甚至是中共上层中少数寡头乃至个别人的意志)的决议。当然,虽然不排斥中共的意志或它的领导人的意志也可以与人民的意志相一致的,但矛盾与不一致也往往不乏其例。在后一种情况下,人大就显示了它的专制性,或者说,它成了“一党专政”的工具了。人代大会要履行其民主职能,中共的代表数量必须大大减少。话说回来,如果改变代表选举方法之后,中共代表仍占多数,那是另一回事了。
    
    代表结构的另一个问题是,党政官员太多,带“长”字号的人物太多。除了中共的各级书记,各级政府部门的省长、市长、厅长、局长、处长外,还有事业、企业单位的一些头头,校长、院长、所长、社长、行长、厂长、董事长等。这部分代表占着代表总数多少比例,笔者无据可查。但这种现象与弊端早已引起社会的不满。一些人戏称人民代表大会是“党政代表大会”(各省、市的书记、省(市)长,通常为各代表团团长、副团长)。这一政治漫画是切中时弊的。无论从反映与伸张民意(这是人大的低级政治功能),还是监督政府机关及其官员,这种代表结构都是很不妥当的。它只有一个好处,即保障党的意志在代表大会中畅通无阻,保障“一党专政”(“党的绝对领导”)。但其后果是从机制上隔离了党、政府与人民之间的联系,使人大几乎成了另一种形式的党政组织机构。这与人大的宗旨与职责不是 背道而驰的。这里,我们还没有套用各国行之有效的立法与行政、司法之间的权力分立与制衡的原则来评说这一现象。有鉴于此,在人大代表中应逐步减少政府官员,最后,使行政官员一律不再担任人民代表大会的代表,并在人大组织法上规定:各级政府的行政工作人员不得当选为人大代表。
    
    代表结构的第三个问题是各阶层代表应有的席位问题。经过20多年的改革开放,中国社会阶层发生了很大变化。一是原有阶层的分化与互动,使传统意义上的农民、工人与知识分子,其社会角色今非昔比。工业化与城市化,农村与城市壁垒的消除,使农民的职业身份与户籍身份不再相吻合。而工人不再是单一的国企与集体企业的职工,他们广泛分布与流动于多种类型的企业。原来的干部与知识分子阶层也发生了较大的变化。二是也是更重要的是出现了新阶层,在改革开放中出现了个体经营者、私营企业主、管理技术人员、中介组织从业人员、自由职业人员等阶层。这些社会新阶层应有相应的代表进入人大,在人大代表群体中占有一定的席位。这样,人大代表的阶层分类,原来的分类方法,即将人大代表分为工人、农民、干部、知识分子、解放军和归国华侨等几大类,已不适应社会的变化,应根据我国目前的状况和发展趋势,对原有的标准进行修改,确立新的分类标准,使每一个阶层在人大代表中都享有一定的席位。目前全国人大代表结构显然落后于现实阶层的变化状况,如九届全国人大个体经营者的代表仅3人,占代表总数的0.10%,太少。
    
    农村人口与城市人口在代表选举中一直存在很大的差别,使农民代表在代表总数中比例太少,也是代表结构不仅合理的一个方面。即使按1995年修改后的选举法,缩小了农村与城市代表所代表人口的差别,将8比1修改为4比1,城市每22万人中选举全国人大代表1人,而农村却要每88万人中选举全国人大代表1人。九届全国人大农民代表是240人,仅占代表总数的8.06%,比例明显偏低。
    
    为了体现选举权的平等原则,不能人为地把选民划分为不同等级。鉴于农村的发展和城乡差别的缩小,全国人大代表选举和名额分配中应适量增加农村人口的人大代表,缩小农村人口与城市人口选举全国人大代表的悬殊差别。
    
    代表结构,还有一个问题是军队是否需要选举产生代表。在我国,军队历来作为一个界别在人代大会中占有一定的比例。这已成了习惯。如九届全国人大,解放军和武警代表298名,占代表总数的10%。因此在人代大会中如缺少军队代表,是不易为人们所接受的。提出军界在今后可以不一定选派代表参加人代大会,其理由是:因为军队是政府中的一个职能部门,它归属于政府的国防部和公安部管辖。国家武装力量由中央军事委员会所统属和管辖,这是适应战争年代需要的兼政治、军事为一体的管理体制。革命战争年代党掌握军队,决议战事,对于夺取政权具有特殊的重要作用。建国初期,对于巩固政权,这种体制也起了积极作用。但是进入和平建设时期之后,军队就应该过渡到由政府管辖,即军队国家化,并因此不再参与同国家权力有关的政治事务,以保障它为社会的共同利益服务,保障社会的政治稳定。这样,中央军事委员会也就完成了它的历史使命而与历史的发展相揖别。军队不选派代表,还因为军队不是社会的一个独立的阶层。军队成员来自各阶层,又为社会各阶层服务,除少量专业军人外,对多数人来说,在军队服务都不是终生的职业。十分重要的,还因为军队不应有自己的特殊利益。

3、关于代表大会的规模
    
    人民代表大会应由多少代表组成为宜,对于完善代表大会制度也是一个重要问题。
    
    作为决定国家重大问题的工作机构的全国人民代表大会名额的确立,其原则是,必须便于召开会议,便于讨论问题和决定问题。
    
    我国第一至九届全国人民代表大会,各届代表总数名额是,第一届,1226人,第二届,1226人,第三届,3040人,第四届,2885人,第五届3497人,第六届至第九届,均为2970余人,每届代表名额既没有根据人口增加而增加,也没有固定的界限。除第一,二届外,其它各届均在三千人上下。最多的是第五届,达到3497人。可见,全国人大代表名额的确定尚未规范化。现行的《全国人大组织法》没有规定全国人大会议举行大会发言,这与现行全国人大代表数量庞大不无关系。假定每届全国人大代表为3000人,每次会期20天,每天工作10小时,全部用于大会发言,那么,每位代表在每次会议上的发言时间仅有4分钟。即使减少到一半或更少的代表发言,每位发言者亦只有8-10分钟。何况代表大会不可能全用于大会发言。仅采用分散讨论的形式而不进行大会发言,对一些重大问题的讨论,不能互相交流,只能通过大会秘书处工作进行间接的交流和综合,不但时间化费多而且效果也较差。随着代表民主意识和各方面素质的提高,对某些重大而又有分歧的问题,进行大会辩论势在必行,按目前如此庞大的代表数量,大会辩论则断难进行。
    
    世界各国议会议员名额,绝大多数在499人以下,这是有科学道理的。世界145个国家(中国除外)中,800人以上的仅5个国家。800人以下的则有140个国家,其中499人以下的占131个国家。③可见,将议员名额确定为500名左右比较适宜,它便于让全体议员深入讨论,提高议事决事质量,较能充分行使国家最高权力。由于人数适量,还可以延长会议时间,增加会议次数。像我国3千人左右的代表总数,即便延长时间或增加会议次数,除了耗费巨大的人力物力之外,能产生多效益,那就很难说了。因此,代表的名额问题,看来是个具体的技术问题,实际上对发挥代表大会的功能,关系重大。
    
    所以,世界上有些国家的议员名额不但是固定的,而且控制在适宜的数量之内。如美国到了1913年,众议员增加到了435名。美国国会于1929年通过了“关于重新分配国会议席”的法案,把众议院议席固定为435席,不得随人口的增加而增加。自1913年以来,美国众议院435个议席一直没有增加。总之,代表大会的代表不在于数量,而在于质量,在于在选举过程中是否能以民主科学的程序选好人民代表,以及在会议中能否充分体现民主精神,反映和集中人民的意愿。
    
    鉴于这样的考虑,再根我国情况,全国人民代表大会的名额拟以800-1000名的规模为宜。
    
    (未完待续)
    
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