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罗茜:政改的核心是彻底去除人大制度的附庸性
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(博讯北京时间2012年4月08日 转载)
    【 民主中国首发 】 时间: 4/5/2012
    
     (博讯 boxun.com)

    作者: 罗茜
    
    现在从中央到地方都在谈论政改,但是如果最关键的人民大表大会体制没有彻底改革,“人大”仍然是执政党的附庸,其它各种体制的改革依旧是以新式的专制与集权替代旧式的专制与集权,整个政改将是一场毫无意义的官场游戏。
    
    
    “世界第四波民主化浪潮与中国民主转型”征文
    
    
    近日,北京当局内部的极大分裂表明中国政治危机在体制内已是无法解决。尽管中国总理温家宝想利用官员内斗的机会,呼吁政治体制改革。但这个苍老的声音的出发点还是他对改革的真诚源自于他对保住权威的真诚和保住权力的真诚。与以往大不相同,这次最高当局官员的裂缝是不可弥补的,不再是一个寻求权力平衡的官场游戏.。而且一旦高层分裂波及全局之后,庞大危楼就再也没有丝毫存在的可能性。
    
    中国今天已处于专制向民主过渡的时代。由于统治者还具有很强的专制惯性心理,再加上对局势失控的恐惧,它往往会采取暴力方式平息对抗。如果是一个权威尚存的政府,它尚可以用非常手段保持局势的暂时平静,在后继阶段如果又能抓准时机推动稳健改革,该政权仍旧具有获得革新成功的可能性。但由于中国社会矛盾的复杂性,问题就不是那么简单了。一贯维护一党专制的权力,造成民众对执政党离心离德;过急地追求高度的中央集权,激化了中央与地方的矛盾,为政治和经济改革制造更多阻力,挫伤了地方政府的积极性、增加其离心力,而且还造成了省一级行政的真空,使较小的暴力冲突演变成社会动荡成为可能。本来政府官员本是既得利益者和既有体制的最忠实维护者,但是,几十年来的官制弊端,中央内部、中央与地方的官员矛盾空前尖锐。中央政府的权威性大大降低,中共内部政治斗争又导致了自身力量受损以致失去了好几次政治体制改革的最佳时机。
    
    目前中国的局势越来越清晰的表明:没有政治体制改革,不仅仅是关切到中共政权的稳定问题还且已升级到危及国家整体利益的问题。政治体制改革涉及到很多方面。中国最大的政治问题是没有实现宪政制度。现行的人民代表大会制度是对神圣宪政本身的莫大亵渎。因此政治体制改革最核心的就是人民代表大会制度的改革。这是由人民代表大会的地位在理论和现实上的巨大反差所决定的。中国的人民代表大会制度理论上不符合现代代议制政治的要求,现实中运转也无法实现预期的目标。这就要求当局者对人民代表大会制度进行体制创新,重新构造中国的代议制政治。为此需要采纳现代的代议制政治原则,把人民代表大会制度改造为现代议会制度。这样,中国的政治民主化才能走上正轨;也只有这种结构性重造才能真正解决当前人民代表大会制度面临的困境,才能走上现代代议制政治的轨道。
    
    宪法明文规定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是我国的最高权力机关。在原来的政治设计中,人民代表大会是实现人民“当家作主”的最重要的工具。然而在现实中,人民代表大会长期以来却被视为“橡皮图章”,根本未能体现宪法中所规定的“国家最高权力机关”的地位。人民代表大会作用的“缺位”使得我国的人民民主无法得到有效的保障,政府不能受到有效的监督。这就助长了贪污腐败的滋长蔓延,阻碍了政治民主化。
    
    人民代表大会的地位为什么长期以来有名无实,这个问题已经引起社会各界尤其是学术界的广泛关注。为推进政治和经济改革,为实现“依法治国”,为发展人民民主,需要对人民代表大会制度进行切实的改革,这已经成为广泛的共识。但对于改革的方向和方法还存在不少的争议。最根本的问题是:是继续死守并不现实的“议行合一”理论还是追随现代代议制理论,是让代议制机关继续做党政机关的附庸还是将其建设成为真正具有独立权威的人民代议机关,是应该对这一制度修修补补,还是进行结构性的重造。很值得人们这制度存在的问题加以深思。
    
    我国人大制度的存在的问题及原因
    
    (一)人大尚未成为具有独立性的有实际权威的代议制机关
    
    这主要是因为宪法中所规定的人大“最高国家权力机关”的地位不到位,而“党的领导”却无处不在。中国共产党是中国的独裁统治者,这就包含了对人大的独裁领导。就是说在宪法规定的最高权力机关之外还有一个非正式的“最高权力机关”。党与人大的这种关系,使人大成了党的一个咨询机构,人大的权威大打折扣。既然人大始终处于党的领导的阴影中,而且自身在结构和功能上都存在严重的缺陷,人大就很难独立地行使职能。现实中的人大成了党组织的附属机构,政府的咨询机构。人大本来是监督政府的,但政府本身在党的领导之下,而且往往是“以党代政”。权力集中于各级党委,党组织代人大作决定、发指示,即使提交人大,也只不过是走过场,人大代表只能“举手、拍手”而已。在这种情况下,人大对政府的监督就毫无意义,人大只能是“橡皮图章”。
    
    这种变形的过分的“党的领导”并不是当代中国政治的必然要求,它其实是战争年代形成的党政不分、以党代政的政治体制的延续,这些东西确实经过了一些改革,但是基本的东西还保留着。于是,党委代替人民当家做主,人民体会不到当家做主的主人翁地位。因此,如果不把党委、人大、政府之间的关系理顺,法律至上的权威就树立不起来,依法行政、司法独立就无从谈起,主权在民的原则也无法体现出来。
    
    为此,政治体制改革“根本问题是‘党政分开’,以权制权的政治民主化。发展人民民主,改善人民代表大会制度。在这几个大的问题方面,目前还没有提出具体方案。如果一味地只搞些枝节的改革,时间长了,会影响大局。大的问题不动,小的方面的改革也难以从根本上解决。
    
    (二)人大组织存在结构性缺陷,这种组织结构上的缺陷可以说是存在于人大制度的每个环节。首先,人大代表数字庞大(近三千人),使得会议组织和会议讨论十分困难。不对人民代表大会实行结构性的改革,就无法有效地推进政治民主化。因为很显然,现行的人大结构下,代表人数太多,减少代表的数目是必然的。作为最高国家权力机关的全国人大,是实质性的工作机关,不是“象征”性的虚设机关,它所做出的决策具有权威性、强制性,关系到国家的前途和命运。因此全国人大代表名额的确定,必须便于开会,讨论问题和决定问题。
    
    认为代表多了,代表性就强了,这实在是一种误解。如果代表来开会只是为了代表,那这种代表性又有什么意义呢?因为他们的根本职责是“代议”而不是“代表”。现在的情况是“代表”妨碍了“代议”。出现了“代”而不“议”的情况。为增强人大常委会的在用,扩大委员人数也是必然的。一个减少,一个扩大,最合理的结果就是两者趋同,结合为一个所容许的合理的人员数字。。
    
    其次,在全体大会上只能听取一些政府官员的报告和有限的几个代表发言,大会的主要活动就是以地区为单位分组讨论。事实上分组会议往往讨论的是各地区的问题。这样不仅与与全国性会议的宗旨相矛盾,而且助长了地方主义。这倒不如由各省组织本级人大在当地进行讨论,把意见上报,何必要每年让几千人都集中到北京呢?而且在以省为单位的各个小组,避免不了各省的主要领导唱主角,而一般代表遭冷遇的状况,造成了人大代表之间的不平等。官僚行政机构中的等级制度被不应该地带到了人大会堂。 人大的会期太短。每年只能召开一次会议,会期只有十几天,这样会议根本就无法对国家的大政方针展开充分的讨论。每次开会,人大代表们根本没有充分的时间熟悉和研究议题,他们所能做的只是听听报告,举举手而已。这就使得人大会议成了十足的“清谈馆”。
    
    第三,人大代表兼职不利于人大履行宪法赋予的监督职能。在人大代表当中有相当数量是现职的党政官员。这与宪法所规定的人大的职责存在着严重的冲突。宪法规定人大对政府进行监督,但政府官员本身又是人大代表,变成了自己监督自己,这样的人大如何监督政府?政府官员有必要出席人大会议,但不应是坐在代表席上,应该坐在被质询的席位上。人大代表的兼职的另一个危害是人大代表根本没有足够的时间和精力去履行人大代表的职能。事实上,一个人大代表只能把本质工作放在第一位,而人大的工作反而成了一份“第二职业”。
    
    第四,人大的领导成员主要不是从人大自身的组织中产生,而是由退职的党政官员担任。这就形成了旧政府监督新政府的奇怪格局。由退职的政府官员充任人大领导职务,使得人大成为政治权力中最薄弱的一环。因为这些新的领导从别的岗位转到全国人大常委会工作,对人大的立法、监督等工作,都比较生疏,还得从头学起。等到他们熟悉过来,而他们的任期恐怕已经过半了。这样的人大,怎么可能有效地运转呢?
    
    (三)人大代表的选举缺乏实际的民主和公正。
    
    首先,人大代表的选举没有独立的选举机构保障和组织,往往操纵在各级党政机关手中。各级党政机关根据政治需要而不是人大本身的需要来实施人大代表的选举。人大代表往往被当成荣誉职务安排,这些代表严重缺乏参政议政的意识和能力。由于需要照顾的方方面面过多,只是选举成为变相指定,使选民没有选择余地。结果,选出的代表只会喊“感谢党、感谢上级领导”,素质很差,议政能力很低。
    
    其次,我国人大代表直接选举的层次很低。目前直接选举的层次只达到县级,间接选举层次过多,不利于了代表和选民之间的联系和沟通,模糊了代表的责任感。
    第三,目前的选举办法不利于民主。现在的选区不是按地域划分,而是按工作单位划分。这就使各个单位的负责人可以操纵其单位的选举,各单位提出的候选人也大部分是各单位的负责人。更严重的问题是,选区的划分完全按照上级的意图安排,划定的选区往往有一个单位在人数上占有绝对优势,也就是说上级的意图是让该单位的负责人当选人大代表。这种意图可能是出于对人大代表性的安排,但却给选举的公正性与民主性造成了极大的伤害。因为广大的选民是看得很清楚的,既然选举结果在选举前就决定了,那么他们的投票有什么价值呢?因为投票也是在各个单位进行,因此秘密写票制等必要的选举规则都无法实行。尽管在各个单位的督促下投票率看似很高,但选举的质量却很低。
    
    代表是人民选举出来管理国家事务的一种严肃而崇高的职务,本应该选举那些最具有社会活动能力、热心为民办事的人来担任。但目前,由于过分强调代表的代表性和广泛性,硬性规定代表的结构比例,使得选举的民主性大打折扣。
    
    现在从中央到地方都在谈论政改,但是如果最关键的人民大表大会体制没有彻底改革,“人大”仍然是执政党的附庸,其它各种体制的改革依旧是以新式的专制与集权替代旧式的专制与集权,整个政改将是一场毫无意义的官场游戏。正如“二战”结束后英国首相邱吉尔评价“二战”胜利的结果所说的一样,邱吉尔说“二战”是一场毫无意义的胜利,因为推翻了纳粹统治,却产生了比纳粹更残暴的共产主义阵营。
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