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村社集体土地权利的虚化并非好事/贺雪峰
(博讯北京时间2010年5月27日 转载)
    
    由提高农民投入土地积极性,考虑土地农业生产能力的土地承包权的稳定,到土地使用权长久不变,这是一个十分重大的转变,我们再来看这个转变对农业生产究竟意味着什么。
     (博讯 boxun.com)

    当前中国农村土地制度的构造,是由人民公社“三级所有,队为基础”而来,或者说,农村土地所有权的主体,全国大部分地区都是村民组。村民组在农村社会中行政性很弱,社会性较强,组长大都由村民通过真正民主选举出来,主要主持村民组内公共事务,村民组长与村民几乎没有任何不同。此外,还有少数地方,农村土地所有权主体被上升到村委会,因为村民组的功能被逐步取消,村民组长一职也逐步取消了。
    
    在取消农业税前,村组干部是有协助县乡政府向农民收取税费的义务的,但因为村组并非正式的行政建制,村组干部也都是非脱产的干部,上级为了调动村组干部协税积极性,往往会通过默许村组干部借土地权利来捞取好处。这也是使(因农民负担而导致)干群关系紧张程度加剧的原因之一。
    
    取消农业税后,县乡政府不再需要村组干部协税,村组干部的民间性与社会性的一面增强,村民自治有了更大的生长空间,且村组干部的职责更多是为农业生产提供基础条件的改善。这个时候,若村社集体不再能够调整土地及调整土地利益分配,农民的集体行动就会陷入困境。
    
    具体地说,可以有以下一个构造:
    
    村社集体的土地权利,实际上应体现构成村社集体的所有成员的大多数的意志。尤其在国家不再向农民收取税费,土地不再有税费负担的情况下,国家并不通过村社组织来向农民提取资源(建立人民公社最重要的原因是国家要通过人民公社来向农民提取用于工业化的农业剩余,而在20世纪最后的十多年,国家也通过农民负担将土地的农业剩余抽取出来,用于超出村社范围的各种事务。取消农业税则意味着,国家不再向农民抽取任何土地剩余用于村社以外的事业。村社干部也没有协助国家向农民抽取用于村社以外事业的土地剩余的任务。),因此可以建立一个相对自主独立的土地村社集体所有的模型,即村社集体所有其实就是村社所有成员的共有。
    
    村社集体可以用三种方式来共有土地。
    
    一是村社集体所有,如何分配土地利益,由村社集体成员实行“多数决”,多数人可以不受限制地调整土地利益。
    
    二是村社集体所有,如何分配土地利益,在基本权利和规章约束下(比如土地使用权相对稳定,不能剥夺农民基本的土地权利等等,就如《土地承包法》出台前的大部分关于土地承包的规定),由村社集体成员多数人同意,可以适当调整土地利益。这其实正是《土地承包法》出台前,全国大部分农村的状况。
    
    三是村社集体所有虚化,土地利益分配到集体的每个成员,不再允许集体成员实行“多数决”,土地利益不再可以调整。这正是当前中国大多数农村的现实。
    
    显然,第一种方式不存在,也不合理。第二种方式,从制度上讲,是分田到户以来的主导形态,但因为分田到户以来,国家向农民收取税费,使国家力量深刻介入农民土地利益的分配,村社干部大多数时候充当了国家的代理人;从而,村社干部在某些时候,通过操纵甚至假借多数人同意,而做了不利于村社集体所有成员的事情(当然,这并非说也一定同时不利于国家),但村社干部也因此可以做成对村社集体所有成员有利的事情,比如组织集体灌溉,改善农业生产基础条件。若取消农业税后,村社自主性增强,村社干部更多是农民的当家人(选出来的),而不再是国家的代理人(取消农业税后,国家对在农村设代理人的需要也大为减弱),这种方式既不侵犯农民的基本权利,又可以通过凝聚大多数人意志而实现单靠个人所不能实现的潜在的整体利益。
    
    第三种方式是当前中国农村正在进行的实践。这种方式的好处是,村社集体不能假借共同利益而侵犯每一个农民的土地权利,假若村社干部借村民大多数人的意志(即使是99%的人的强烈意志)来侵犯已被法律和政策规定的个体农民的利益,则这个利益受到侵犯的农民当可以毫不犹豫地上访寻求国家的帮助,且事实上大都可以得到这种帮助。
    
    这种方式的坏处则更明显,因为土地利益不再能被调整,村庄大多数人的意志不能通过调整土地利益来实现,在村庄公共品供给、农业基础条件改善等方面,村社集体就很难克服少数既得利益的坚决反抗,村庄中甚至会出现借机要求超额利益,或就是找借口想搭便车的人,这样的人一旦出现,村庄毫无还手之力,村庄公共事业也因此会陷于困境,村民全体潜在的收益也因此无法实现,最后所有人的利益都受到损害(想一想荆门民谚:“不怕饿死的不会饿死,怕饿死的就会饿死”)。
    
    在传统社会,即便土地私有,因为传统社会相对封闭稳定,村民对村庄生活有着长远预期,村庄也就是费孝通所讲“熟人社会”的样子。在这种社会,村庄有对付不讲集体利益只讲个人诉求的“钉子户”的机制,但在今天农村人财物不断流出,外来信息、商品大量涌入,农民在城乡之间大规模频繁自由流动的现实,传统的对付 “钉子户”或搭便车行为的方法已经无效,利用自己土地位置和权利肆无忌惮地谋取个人利益及明目张胆要搭便车的行为,在缺乏多数人可以决定调整土地利益的背景下,就可能成为农村的常规景象。
    
    这样一来,村社集体权利虚化,农户个体土地权利的增加,也就同时让村庄中的集体行动更加困难,农民为改善农业生产条件所要做的集体努力就更不可能。农民最终不得不以私人品来替代公共品,以个人努力来补救集体力量的缺失。中国农民户均不足0·667公顷(10亩)土地,如此的小规模农业根本不可能独自建立完善的农业基础生产条件,这种情况下,农民土地权利的增加,将讽刺性地导致农民陷入农业生产的困境。
    
    因此,不要以为农民土地权利的增加就都是好事。在土地只能用于农作,土地又不再承担税费负担的情况下,给村社集体一些调整土地利益分配的权利,可能是一件造福农民的基础工程。(博讯23日稿件) _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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