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彭大鹏:围观乡政府全裸
(博讯北京时间2010年4月28日 转载)
    
     最近关于白庙乡财政透明改革的新闻可谓铺天盖地,有网友称之为“中国首例全裸政府”,大巴山深处的白庙乡成了全国舆论的焦点。从报纸和网络的评论来看,绝大多数人对此都是持肯定和赞许态度的,但也有人怀疑它的真实性,甚至怀疑它的动机,认为它不过是官员用来搏政绩的一场政治秀而已,也有人认为它是意图通过这场“秀”来吸引投资等等,不一而足。但是在如此众多的推测当中,却缺乏体制和制度因素方面的探究。很多媒体的报道也仅满足于挖掘这一改革的所谓台前幕后的“秘闻”,着重描述它是如何出台的,而不是深入探索出台的原因。任一改革的发起和推行除了需要改革者的大智大勇,也需要有迫切的现实需要以及制度的展开空间。
     (博讯 boxun.com)

     一
    
     公开财政并非白庙乡首创,其他地方早有先例(比如浙江温岭等地),只不过白庙乡公开得更为彻底而已。该乡不但公开预算,公开决算,还逐月公开日常明细支出。在当前的条件下,能做到真实而完全公开这一点,确实不是一件容易的事,否则,早已遍地开花了。为什么这个至今还未通上公路的偏僻贫穷的白庙乡能够在料峭春寒中如此“出格”地迈出这一步呢?
    
     按照宪制安排,乡镇当然是一级政府,但它却不完备,特别是在实行“乡财县管”的地方。实行“乡财县管”后,乡镇政府虽作为一级政府存在,但却没有一级完整的财政了,乡镇实际上也就成为了一级部门预算单位,事权和财权脱节,这既与《预算法》有所冲突,也给乡镇工作带来了不便,一定程度上影响了它的积极性。
    
     那么,上级政府为什么要代管乡镇财政呢?除了乡镇政府财力紧张、入不敷出以及自身管理能力不高等因素之外,还有一个很重要的原因,即对下级的“不信任”。这种不信任也容易理解,因为目前的乡镇权力结构不是直接从老百姓和当地社区中产生的,更多的是来自于上级,它现实上并不能真正向当地的农民负责,所以老百姓无法从制度上约束可能发生的乱占滥用和贪污腐败等消极现象,既然老百姓不能制约,那就只好由上级政府来约束它了。问题是,即便如此,老百姓仍然不信任乡镇政府,他们认为,自古以来就是官官相卫的,况且,前几年农民负担沉重时官民冲突的场景犹历历在目,乡镇政府怎么可能会清白呢?!这样,乡镇政府就陷入了双重不信任的困境中了。
    
     而且被代管之后,社区公共事务的展开就不可避免地受到了制掣,在民众意见尚不能充分表达与上下沟通的条件下,提供什么公共产品以及如何提供往往由掌握财权的上级政府来决定,而上级政府又远离乡土,不能贴近农民的需求,那些被群众认为最迫切的事情反而难以得到关注和实施,诸如此类的不满最终还是落到了乡镇政府的头上。
    
     对此,乡镇政府也是有口难辩。而那些清正廉洁、真心实意想为老百姓做点实事的乡镇官员就不免感到委屈了。在这样的尴尬和困境中,公开政务、公开财务就不失为一个自我辩白的良策。它给了群众一个明白,给了干部一个清白;给了上级一个放心,给了自己一个安心。当然,白庙乡透明财政改革也与巴中市近年来大张旗鼓 “打造阳光政府”以及积极推动其他一些民主制度改革有着某种必然联系,是后者为它提供了良好的氛围。
    
     二
    
     公共财政向公民公开是政府对纳税人负责的具体体现,就像股份公司必须要向股东呈送财务报告一样,这是天经地义的事情。我们之所以做不到公开或者一时做到了却难以长久坚持,问题就在于财政的公共属性没有归位。
    
     不仅公共财政,一切公共事务都应该归位于它的公共属性才能确保其公平公正,才能确保其可持续性。所谓公共属性,就本案例来说,它有三个层面的含义,首先,乡财政是否改革以及如何改革不是哪一个人那一个组织的事情,它是全乡人民的事情;第二,受“众人之托”的政府“聚众人之财,办众人之事”,其公共性和透明性天然地蕴涵在公共财政之中,财政向群众公开,落实其知情权和监督权,这是公共财政最直观、最基本的一面;第三,既然公共财政是大家的事,仅仅知情和监督是不够的,钱应该花在哪儿也很重要,所以,落实公民的参与权和表达权就成为必然,只有这样,公共财政才真正名副其实。而且也只有充分参与才能保障财政的支出既合法又合理,才能保障其可持续性。“好的政府”需要更多更好的参与。从农民缺乏参与这一点来说,有学者在赞许的同时,担忧它的可持续性,发出“白庙还能裸多久”的疑问,也是有其道理的。
    
     白庙的财政公开改革仍然是建立在该乡党委、政府主要领导的高度自觉上,并不是由作为该乡最高权力机构的乡人民代表大会来主导的,目前它还没有进入制度化和规范化的轨道,不可否认它确实带有“人治”的那种偶然色彩。如果该乡的领导感觉有压力不愿意做下去,或者被调到了其他单位等等诸如此类的意外发生,那么它的财政能否继续公开确实是一个悬念,这样的话,人亡政息就很有可能因这种“人治”的不确定性而发生。但是又有哪些改革不带有“私人性”,不带有“人治”的色彩呢?!改革必然要由改革者来发起,否则这个世界上就不存在什么改革家了。改革启动之后能否维系下去,关键不在于是否曾带有“私人性”,而是改革的下一步能否进入到制度化和常规化的轨道以使公共事务归位到公共属性上,实现改革者在宏观制度层面的改革努力与来自基层民众的诉求及智慧的有机结合,改革才能由此获得源源不断的内在推动力,不至于“人走政息”。
    
     白庙改革产生的轰动效应,远远超出了改革者的预想。就这一改革本身来看,事实求是地说,它的意义赶不上“乡镇长直选”,更无法企及“分田承包”,它之所以能引发如此大的轰动,正表明这些年我们的改革没有大突破,改革不是在攻坚中,而是在沉闷中。由于没有把公民的利益诉求和参与政治生活的意愿通过制度化的渠道与改革者的改革愿望有机结合起来,改革的动力在意识形态惯性和既得利益刚性的双重狙击下难以萌动,或偶露峥嵘即遭湮灭,以致无法持续与扩展。当改革成为所有公民关心、讨论和参与的事情时,改革就获得了最强大的动力。白庙乡如果不在此基础上进一步落实公民的参与权和表达权,那么公共预算改革就不会深入下去,既有的改革成果也很难保障,以致虎头蛇尾,最后难免沦落为一场“秀”。所幸的是,该乡党委和政府已下了决心把财政公开继续深入推动下去,把包括财政在内的所有公共事务都纳入到制度化和常规化的轨道上来,通过让农民参与来保障和深化改革成果。
    
     三
    
     “好的改革”需要更多更好的参与,好的政府也需要更多更好的参与。让民众参与到公共政策制定过程中来,他们就不再只提供牢骚,做一个批评家,他们还能提供智慧与解决之道,扮演着建构者的角色。公民有效的参与和表达能使政府更加重视公众的现实需求,在改善民生的同时,也有利于社会的稳定与和谐。
    
     参与权和表达权是群众很重要的公民权利,但是即便如白庙乡那样人口不过万余的小乡镇,在目前也难以做到人人都直接进入决策的过程中来,所以,充分利用乡人民代表大会这一既有制度资源则是非常现实的选择。现在,白庙乡党政领导为发挥人大的作用提供了很好的契机。如果以此为契机,把财政公开与乡镇人大建设、 “公推公选”等等其他民主制度建设有机结合起来,把乡镇政府真正变成乡镇居民的政府,使这个地方性政府尽可能的地方化,在更多方面和更多领域实行自我治理。这样,老百姓在行使自己民主权利的同时,也能够有效监督和规制乡镇政府,使它成为一个值得信任的、全心全意为当地居民服务的政府。(彭大鹏,四川省委党校新农村建设研究中心副主任) _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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