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论党内民主制中潜规则的侵蚀
(博讯北京时间2010年4月09日 转载)
    
    来源:炎黄春秋网
     (博讯 boxun.com)

    
      潜规则[1],就是中国社会在正式规定的各种制度之外,在种种明文规定的背后,实际上存在着的一个虽不成文却能获得广泛认可的规矩,是支配现实生活运行的“非正式制度”。潜规则的涵盖面非常广泛,主要表现在官场之内的三重利害关系:第一层是“官场”的内部关系,其中包括同级官员之间、上下级官员之间、文官和武官之间、钦差大臣和普通官员之间、京官和地方官员之间的往来格局;第二层是官僚集团同皇上,也就是正式制度的来源和操持者之间的关系;第三层是官僚集团与民众,也就是他们的管理对象之间的关系。[2]潜规则揭示了一个与正式制度秩序并行不悖的非正式制度秩序的存在,也揭示了非正式制度秩序的来源、构成、相互关系及运行机制。现实生活中,许多潜规则正在销蚀着正式制度,甚至大有取代之势,表面是正式制度在运行,实际上是潜规则在暗中起作用。由于中国传统民主土壤的深刻影响,党内民主生活中实际上也形成了对正式的党内民主制度具有很大侵蚀力的潜规则,不良影响延传至今。
    
      一、官僚主义影响下形成的党内民主“潜规则”
    
      关于官僚主义的概念,刘少奇早在1941年就作了很好的概述。他认为:“官僚主义是民主主义的反面,没有民主精神就是官僚主义。它是一切剥削阶级社会的一种统治形式。”但是“官僚主义不仅在剥削阶级队伍中存在,甚至在无产阶级队伍中,在共产党内,在无产阶级国家中也存在。”[3]十月革命胜利后不久,列宁敏锐地发现“我们的国家是带有官僚主义弊病的工人国家。”[4]在我国,官僚主义从建国初期就成为我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。邓小平曾列举了官僚主义的主要表现和种种危害:“高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守成规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推委,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法,等等。”[5]
    
      官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象,是多方面因素综合影响下产生的,既有中国传统政治文化的影响,又有现实因素的干扰,还有思想认识方面的原因。在分析官僚主义产生的原因时,无产阶级领袖们有深刻的见地。列宁指出:“苏维埃政权在原则上实行了高得无比的无产阶级民主,对全世界作出了实行这种民主的榜样,可是这种文化的落后性却限制了苏维埃政权的作用并使官僚制度复活。”[6]毛泽东认为:官僚主义“就其社会根源来说,这是反动统治阶级对待人民的反动作风(反人民的作风,国民党的作风)的残余在我们党和政府内的反映的问题。”[7]刘少奇说:“我们党内存在官僚主义,是因为党内非无产阶级思想影响很大,因为中国无产阶级和劳动群众的文化程度不够……群众的文化程度低,就有被欺骗的可能,官僚主义也就有可能存在。”[8]邓小平深入分析后认为,现在的官僚主义现象,除了同历史上的官僚主义有共同点以外,还有自己的特点,既不同于旧中国的官僚主义,也不同于资本主义 国家中的官僚主义。他指出产生的原因有三:一是同实行中央高度集权有关,各级领导机关,都管了很多不该管,管不好,管不了的事,本来基层部门按民主集中制就能办的事,统统拿到党政领导机关,拿到中央部门来,就很难办;二是各级领导机关,长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制,以至事无大小,往往无章可行,只好忙于请示报告,批转文件;三是缺少干部管理办法,反正工作好坏都是铁饭碗,能进不能出,能上不能下。“所以过去我们虽也多次反对官僚主义,但是收效甚微。”[9]新时期,江泽民根据历史和新的情况作出了综合判断:“官僚主义,在很大程度上源于我国封建社会形成的‘官本位’意识。所谓‘官本位’,就是‘以官为本’,一切为了做官,有了官位,就什么东西都有了,‘一人得道,鸡犬升天’。”[10]上述可见,官僚主义产生的根源是相当复杂的。
    
      那么,官僚主义是否能一下子被消灭掉呢?列宁认为:“可以赶走沙皇,赶走地主,赶走资本家。这我们已经做到了。但是。在一个农民国家中,却无法 ‘赶走’、无法‘彻底消灭’官僚主义。只能慢慢经过顽强的努力减少它。”[11]毛泽东也有同感,他认为:“官僚主义和命令主义,在我们党和政府,不但目前是一个大问题,就是在一个很长的时间内还将是一个大问题。”[12]他甚至不惜发动“文化大革命”来整治之。像官僚主义这样的顽疾,就不能不影响到党内,不能不影响到党内民主,不能不影响到党内民主制度,从而形成一些“潜规则”,荼毒至今。
    
      第一,以官僚等级制代替党内民主中的党员政治上的平等
    
      所有党员在政治上平等,是党内民主的根本原则。没有政治上的平等,谈不上所谓党内民主,从这个意义上说,平等是党内民主的逻辑起点。1847年 6月,在共产主义者同盟第一次代表大会上通过的、马克思和恩格斯起草的《共产主义者同盟章程》,彻底摒弃了其前身“德国正义者同盟”的宗派、等级、密谋性的特征,而使党内生活制度置于民主的基础上。章程规定:所有党员一律平等,有义务在一切场下互相帮助。在俄国,列宁也曾指出:“民主意味着平等”,“民主意味着在形式上承认公民一律平等,承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”[13],“党内的一切事务由全体党员直接或通过代表,在一律平等和毫无例外的条件下来处理。”[14]在中国党的实践中,刘少奇认为:“民主精神是什么?就是平等精神。”“党内有负责人与非负责人,有领导者与非领导者。尽管有先天的不同,在工作上、职务上、职权上的不同,大家在基本上是平等的。”[15]邓小平也认同:“不论是担负领导工作的党员,或者是普通党员,都应以平等态度互相对待,都平等地享有一切应当享有的权利,履行一切应当履行的义务。”[16]这些重要论述,有助于党内民主制度的实行,有助于党内平等关系的发展,有助于民主管理、民主决策、民主监督的开展。
    
      但在现实生活中,党员政治上的平等问题发展得还不是那么完善 ,甚至常常出现按照官阶大小的等级排序来代替政治上平等的倾向。毛泽东早在1957年就批评过这种现象,他说:“现在有些干部争名夺利、惟利是图。在评级过程中,有那样的人,升了一级不够,甚至升了两级还躺在床上哭鼻子,大概要升了三级才起床……比阔气、比级别、比地位,这类思想在党内现有很大的发展。” [17]这种思想存在,往往使他们不以平等的态度对待同志,不能虚心地批评与自我批评,也不想运用繁琐的党内民主制度来开展工作。他们对上级讲究“惟命是从”,对同级采用“彼此利用”,对下级总是“居高临下”。他们夸大个人的作用,强调个人的威信,只能听人奉承赞扬,不能受人批评监督,甚至有些品质恶劣的人,还对批评者实行压制和报复。这样就形成了党内民主的“潜规则”之一,党内民主中主体不是一律平等的,而是讲究等级的。
    
      第二,党内重大事务以个人封锁代替向党员公开
    
      马克思曾指出:代表大会是全党的最高权力机关,决定全党的一切重大问题。列宁也认为:“全体党员确定党组织 的策略方针。”[18]列宁以德国社会民主党党内生活为鉴,谈了自己对民主原则的理解。他提出:民主“要包含两个必要条件:第一,完全的公开性;第二,一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主制是很可笑的……”[19]这就是说,实行公开性,一方面可以激发党员的政治热情,吸引他们积极参与党的活动,另一方面又可以把党的领导活动真正置于党员群众的监督之下。但由于“官僚主义往往特别注重形式,很多事情形式上做得很象样,以便欺骗群众……要不然,官僚就做不成。”[20]所以,官僚主义者常常控制信息的来源,不把党内重大事务的背景、内容和目的对党员公开。造成广大党员信息不对称,党员在会上也提不出什么看法,使得官僚主义者可以“浑水摸鱼”、“欺上瞒下”、“顺利过关”,弄得党内民主只能是“走过场”。当然,党内重大事务的公开,是有时间、条件、范围等的限制的,什么时间、何种条件、多大范围公开、公开些什么内容,都要从有利于党的事业出发,涉及党的机密的,就不应也不能公开。但是任何重大事务一律封锁,势必造成党内民主生活的死气沉沉。这样就形成了党内民主的潜规则之一,党内民主之中信息是不对称的,只能是“走过场”。
    
      第三,以文山会海为武器挫折党员在党内民主中的政治参与积极性
    
      早在1948年,毛泽东就指出:党内民主“当然必须注意每次会议时间不可太长,会议次数不可太频繁,不可沉溺于细小问题的讨论,以免妨碍工作。”[21]但在现实中,由于缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格规定,以至事无大小,往往无章可循,官僚主义者往往又不能独立负责地处理他所应当处理的问题,因此只好反复多次地召开党内会议来讨论,以示民主,以表公允。在会上,蝇头小事,议而不决,久拖不定,甚至常常牺牲党员的休息时间,通宵达旦,召开“马拉松式”的会议,最后还是不能定夺,只好又请示上级。表面上看,似乎该单位的党内民主执行得颇佳,有领导、有组织、有会议记录,但就是没有结论。久而久之,党员就难免生怨,这种做法就难免挫伤党员在党内民主中政治参与的积极性,由自动参与发展到消极参与,从而抑制党内民主的生发。
    
      二、家长制控制下的党内民主“潜规则”
    
      家长制可被看着是中国社会组织的核心精神,也是这个国家数千年历史中政治生活的缩影。家长制从其原初意义看,是一种伦理性家庭、家族的组织结构,后从于治国安邦需要而发展为政治性国家社会的组织形态,所谓伦理政治化和政治伦理化,即是指这种家国精神交织同构、相互影响、相互作用的情形。当代政治文化意义上的家长制已走出了家庭、家族的门槛,由父、族家长而至里、县家长,再至郡、省家长,最终立足于君主帝王,至此它所具有的独裁一国万机,专制域内众生的政治统治含义。秦所建立的中央集权“家长”专制制度成为此后两千多年的主要模式,而它长期的运转过程中模铸在国人心理层面上的家长本位取向意识,深远地影响着我国的政治生活方式。[22]
    
      党的历史表明,家长制思想长期制约着党内民主的发展,从基层负责人到党的领袖都不同程度的存在,“一些同志,当他们在职位平平的时候,可能因受家长制之害,而对其深恶痛绝过,但一旦擢升,便也热衷当家长。”[23]当他们具有较清醒的政治意识、民主思想占上风时,常常发扬民主精神和民主作风,讲究民主方法,党内民主制度就带头执行的比较好;当他们觉得民主做法有碍于他们的目的、家长制思想占上风时,就大搞家长制做法,党内民主制度就遭受严重的破坏。陈独秀如此、王明如此、张国焘如此,连对陈独秀、王明、张国焘搞家长制作过深刻批判的毛泽东,在他晚年也欣赏起家长制来,可见家长制思想对党内的影响是多么深刻,对党内民主又起了多么重大的破坏作用。
    
      改革开放以后,随着解放思想和民主分权改革,家长制有所淡化,但正如邓小平所指出的:“不少地方和单位,都有家长式的人物,他们的权力不受限制,别人都要唯命是从,甚至形成对他们的人身依附关系。我们的组织原则中有一条,就是下级服从上级,说的是对于上级决定、指示,下级必须执行,但是不能因此否定党内同志之间的平等关系…上级对下级不能颐指气使,尤其不能让下级办违反党章国法的事情;下级也不应当对上级阿谀奉承,无原则地服从,‘尽忠’。不应当把上下级之间的关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系,搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。一些同志犯错误,同这种家长制作风有关……总之,不彻底消灭这种家长制作风,就根本谈不上什么党内民主,什么社会主义民主。”[24]
    
      正因为家长制对党内民主制度有深刻的影响,不可能不对党内民主制度及其运行过程打上深深的烙印,从而产生出现实的党内民主中一些潜规则。
    
      第一,以“一言堂”代替“群言堂”,严重限制党内民主中党员的言论自由
    
      党章规定党员在许可的范围内有充分的言论自由,这是党内民主制度顺利实行的必要条件。党员是党的主体,要管理党内的一切事务,自然就不止要了解党内事务,了解党内事务发生的背景,还要对这些事务发表自己的意见,这是十分关键的一点。恩格斯指出:“在党内绝对自由地交换意见是必要的。”[25]列宁也论述道:“行动一致,讨论自由和批评自由——这就是我们的定义”,“没有讨论自由和批评自由,无产阶级就不能承认行动的一致。”并说党内民主制原则 “正表明完全普遍的批评自由。”[26]邓小平结合中国党的实际指出:“党员对党,对工作,对问题,对领导人,都有权按照组织原则,在党的范围内,提出批评和意见,并且有权保留自己的意见。党章规定,在问题没有作出决定以前,在党的会议是或在党的报刊上,党员都可以自由发表意见。只是不准两条:第一,不准不执行党的决议……第二,不准搞派别活动。”[27]这些都是党内民主中有关言论自由的应然状态。在现实的民主生活中,由于家长只对党组织负责人与普通党员的不同影响,却导致二者有趋同的现象发生。因为成了负责人,采用家长制,有利于手中权力的顺畅使用,有利于个人威权的建立,有利于形式上的集中;因为是普通党员,惧怕家长权威,要么沉默无言,要么就揣摩和顺从负责人的心理,人云亦云,随声附和,“一言堂”的局面就此形成。使党内民主制度变得有名无实。正如张闻天所指出:“党内常常出现的知而不言、言而不尽的情况同党内那种言者有罪、闻者不戒的家长作风、军阀作风有直接的关系。”[28]这就形成潜规则,在党内民主的外表下,形成了沉默的“一言堂”或是一边倒的“一言堂”。
    
      第二,个人专断包办代替了党内民主中的集体领导
    
      列宁曾指出:“集体领导是党的领导的最高原则。”毛泽东也曾指出:“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”[29]刘少奇进一步指出:“我们党的集体领导原则,决不是否认个人负责的必要和领导者的重要作用,相反,它是使领导者能充分正确地和最有效地发挥个人作用的保证。” [30]邓小平在党的八大上也说过:“在我们党内,从长期以来,由党的集体领导而不是个人决定重大问题,已经形成了一个传统。……中央在一九四八年八月九日关于健全党委制的决定,对于加强党的集体领导,尤其起了重大的作用。……这个决定在全党实行了,并且直到现在仍然保持着它的效力。”“当然集体领导的制度在这个决定之前就存在了。”从中央层面来看,“从遵义会议到社会主义改造时期,党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导,实行民主集中制,党内民主生活比较正常。”[31]但在此过程中,由于家长制的影响,各级党组织仍不同程度地存在个人包办倾向。早在1948年,毛泽东在强调《关于健全党委制》中就批评过这种现象:“近查有些(当然不是一切)领导机关,个人包办和个人解决重要问题的习气甚为浓厚。重要问题不是由党委会议做决定,而是由个人作决定,党委委员形同虚设。”[32]但是这种现象一经中央发现,就受到党中央的批判和纠正。大跃进、人民公社化之后,中央和地方层面都受到家长制的干扰,个人包办比较严重,1962年在扩大的中央工作会议上,毛泽东作了自我批评之后指出:“党委的领导,是集体领导,不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。那中央常委或政治局来说,常常有这样的事情,我讲的话,不管是对还是不对的,只要大家不赞成,我就的服从他们的意见,因为他们是多数。听说现在有一些省委、地委、县委,有这样的情况:一切事情,第一书记一个人说了就算数。这是很错误的。那有一个人说了就算数的道理呢?我这指的是大事,不是指有了决议之后的日常工作。”[33]正如毛主席所言,党内民主的潜规则就是这样形成的,一切事情,第一书记一个人说了就算数,有了成绩,归第一书记;有了失误,集体承担,实际上谁都不负责。至于“决定时,要严格实行少数服从多数,一人一票,每个书记只有一票的权利。”[34]只是原则上规定罢了。有谁不怕第一书记手中的政治权力呢?
    
      第三,运用政治权力巧妙地干预党内民主选举
    
      列宁是十分重视党内民主、特别是作为民主的标志的选举制。他认为:党员和党的负责人的关系是委托关系,党的代表、党的负责人是权力的受托者,行使权力必须符合其委托者——党员的意愿,因而列宁说受托人应向委托人负责并向委托人报告工作。[35]通过选举“大家都知道,某个政治活动家起初做过什么,后来又经历过什么变化,他在困难时候表现得怎样,他的品质一般说来又是如何,因此,全体党员自然都能胸中有数地决定是否选举这个活动家担任党的某种职务。对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的(真正普遍的)监督,就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。”[36]如果党的负责人不适应负责的工作,列宁还主张全体党员应享有罢免权,“任何由选举产生的机关或代表会议,只有承认和实行选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正民主和确实代表人民意志的机关。这是真正民主制的原则。”[37]此外,任期制和轮换制也很重要。
    
      以马克思列宁主义武装起来的中国共产党,从建党初期就逐步建立和完善选举制度,但是由于家长制的影响,长期以来多实行委任制,即使选举,少数党组织负责人在集中指导下的民主的幌子下,并未经过集体研究,却运用政治权力干预党内民主选举,会前将某书记属意某候选人的意旨贯彻到代表中,名曰“体现组织意图”,严重扼制了选举人自身意愿的体现。而罢免权几乎等于没有,因附加了许多条件,使党员和党员代表无法行使。长期以来都实行领导职务终身制,就更谈不上任期制和轮换制了,如果说党的历史上曾有过的话,那也仅有毛泽东将八大军区的司令员进行了对调。个人政治权力干预、体现“组织意图”也就成了家长制影响党内民主选举的潜规则。
    
      三、其他因素影响下的党内民主“潜规则”
    
      在党内民主实践中,由于中国民主土壤等社会生态的恶劣,“党内民主生活不正常,同志间客观地相互商讨问题的作风未形成,粗糙地主观地判断与处理问题的作风仍然严重存在着。”[38]各种认识误区、思想误区、实践误区普遍存在,形成了各种各样的潜规则。
    
      第一,常常把民主集中制与首长负责制这两种工作方式混同起来,把军队里的工作方式、组织制度拿到党里面来,也在党里面搞首长制。如不尊重其他党员的民主权利,不尊重其他领导机关、委员的民主权利,对少数服从多数很不习惯,开会讨论也很不习惯,在党里面也是命令一切。
    
      第二,某些领导人将民主集中制与群众路线混为一谈,自觉不自觉地在实行民主集中制地堂皇口号下,搞“你民主,我集中”,“群众民主,领导集中”,“委员民主,书记集中”,有不少人还真的认为这就是实行民主集中制哩。这种现象有相当的普遍性。
    
      第三,在“左”倾错误思想不断积累达到“文革”极至的情况下,有人将党内民主与集中割裂开来,认为讲民主,就是不要集中;讲民主,就会妨碍集中。因而,只一味强调形式上的集中,为家长制、一言堂大开方便之门,更有甚者,认为民主是资产阶级的一套,只有集中才是无产阶级的,党内只讲集中,不能谈民主。
    
      第四,在“忠君”、“为民作主”等封建传统观念影响下,一些党员的权力主体意识不强,造成“搭便车”现象普遍存在。一些党员认识不到自己在党内生活中的主体地位,认识不到自己在决定和管理党内事务的责任和权利,更认识不到自己在推动党的事业发展中所拥有的力量,而总是把前途和希望,过分寄托在少数领导干部身上。反过来,又助长了家长制倾向。
    
      第五,特权思想使得一些领导干部自恃为党内的特殊人物。他们以为服从决议服从多数,对于领导机关及党的负责人是除外的。甚至认为决议是我自己写的,纪律条规是我自己订的,因此我高人一等,我可以不服从;应当执行和服从的是下级,是普通党员,党的领导机关、党的负责人,可以除外。“这是特权阶级的思想,是违反民主精神的。”[39]
    
      第六,官场文化,是封建思想恶劣的谬种流传,反映在党员的观念形态上,就是官贵民贱、等级森严、论资排辈、结党营私、重门第而轻德才、“一人得道、鸡犬升天”等等,使得党员干部队伍中,能官不能民,能上不能下,能进不能出;找后台找靠山,吹牛拍马,投机专营,以我划线,拉拉扯扯,搞小圈子,结关系网;有的地区和部门,夫妻共掌职权,父子兵联合作战,甚至红色江山有人继——孙子的职位也安排好了。在人情网,亲情网,血缘网中,党内民主制度如何能实行的好?
    
      综上所述,党内民主制在形成和运用的过程中遭遇到官僚主义、家长制以及各种思想误区、认识误区和实践误区的种种不良生态影响和侵蚀,必然产生与正式规则并行不悖的潜规则,严重制约着党内民主生活的生发,抑制了党员主体意识的产生,严重危害着党的事业,不能不引起高度的关注。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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