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荷兰如何进行拆迁和土地征收/程雪阳
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(博讯北京时间2010年2月11日 转载)
      近来,城市房屋拆迁带来的悲剧在中国不断上演,遭到了全社会的批判,以至于废除现行《城市房屋拆迁管理条例》的呼声不绝入耳。据报道,自北大五位教授上书以后,国务院反应迅速,正在着手起草新的条例。然而,根据笔者的了解,除了极少数的人之外,专家们的修改意见多是就拆迁问题谈拆迁问题,思路不免受限。为了能够让该草案的修改更加合理,本文简单介绍一下荷兰的土地管理和拆迁制度。
    
       一、拆迁、土地征收与分区规划 (博讯 boxun.com)

    
      严格的说,荷兰并没有专门的拆迁制度,更没有拆迁程序,因为荷兰的拆迁和土地征收是与空间规划紧密联系在一起的,特别是与其中的分区规划(zoning plan)是密切相关的。因为在荷兰,分区规划不但是惟一能够对私人土地使用权产生直接法律效果的规划,而且是政府土地征收权的基础(the basis for municipalities’power of expropriation),所以要了解荷兰的拆迁制度,就必须从空间规划,特别是其中的分区规划说起。
    
      需要说明的是,荷兰是由中央、省和市三个政府层级组成的,在很长的一段时间内,只有市政当局才具有分区规划权,市政当局是由议会(council)和议会的执行机构(executive board)组成,议会由该市全体选民选出,议会的执行机构则有一名市长和数名议员组成,不同的是,市长是由中央政府任命,但议会执行机构的其他成员则有议会从其议员中选举产生。不过,根据2008年7月修改通过的《空间规划法》的规定,省政府和中央政府也有权就一些跨区域的项目作出分区规划,以利于土地更加合理的利用。由于各个政府层级的分区规划的区别主要是调整区域不同,程序和内容上大致相似,因此我主要介绍一下市政当局的分区规划。
    
      所谓“分区规划”(zoning plan),是指各级政府通过的关于土地利用的详细和明确规划,通常这种规划是以地图和其他用途管制措施表现出来的,所以,如果人们想清楚地了解某一荷兰城市的土地利用情况,只要查看该城市的地图即可,它不但会清楚显示该城市的概貌和轮廓,而且会告诉人们该是所有土地的利用信息和细节。分区规划的重要性表现在,它被认为是荷兰政府进行土地用途管制最为重要的手段。因为按照荷兰《空间规划法》等法律的规定。
    
      (1)分区规划就是土地用途许可证。如果有人想建一座房屋,那么必须首先申请建筑许可(building license),但是如果申请人提供的建筑设计违反了分区规划的话,那么该申请就必须被市政当局拒绝;当然,如果申请人提供的建筑设计没有违反分区规划,那么该申请通常情况下必须予以核准。
    
      (2)分区规划进行了变更,并不意味着土地权利人要立即改变自己土地的土地用途。比如说,一块土地的现在用途是工厂,但是新的分区规划将这一块土地的用途改为了住房,政府并不会强迫土地的所有人将工厂搬迁并将该区域改造为房屋,土地所有人依然可以开办工厂。不过,如果土地权利人想在规划生效后改变土地用途,比如说不想继续开办工厂了,那他就必须服从新的分区规划,只能将该土地用作住房建设。
    
      (3)规划变更后,如果土地权利人(包括私有土地所有权人)迟迟不改变土地用途,而政府想尽快依照规划来利用该块土地,那么其就可以对该土地进行征收。此时的征收程序异常简单,并不需要重新进行公共利益的听证,而只要按照市场价格事先给予公平补偿,即可以完成征收程序然后进行拆迁。
    
      这种制度设计有以下三个方面的含义,首先,在荷兰,并不存在“拆迁是否应当给予公共利益的需要,以及如何界定在拆迁过程中界定公共利益”的争论,因为荷兰的制度设计意味着,房屋拆迁仅仅是一个技术问题,分区规划的制定和变更才是制度的关键;其次,规划变更后,如果土地权利人不积极依照规划利用土地的话,他的土地就存在被征收的可能。但是在规划没有变更之前,无论是公民,还是政府都无权变更土地的用途,无论此一土地属于国有土地,还是私有土地,这意味着政府和公民一样,同时受分区规划的严格制约;最后,对于政府来说,无论是市政府,还是省政府或者中央政府,在规划没有变更之前,他们是没有任何土地征收权的(这并不排除临时性的土地征用权)。如果其希望改变土地的用途,就必须首先改变相应的分区规划,否则是无权进行土地征收的,这就是为什么荷兰的分区规划与土地征收是如此紧密联系在一起的原因。
    
      二、如何制定或者修改分区规划
    
      那分区规划是如何制定和修改的呢?按照法律的规定,市政当局有权做出分区规划的决定,分区规划的具体内容也主要反映的是市政当局的愿景,但这并不意味着市政当局可以随心所欲地行使规划权,除了每四年选举一次的任期限制以外,荷兰法律还设置了很多制度防止他们滥用权力。
    
      首先,市议会制定或者修改的分区规划必须是一份有效的空间规划(the interest of effective spatial planning)。这里的“有效”,是指如果市政当局试图修改分区规划,他们必须要证明该规划能更加有效地利用当地土地资源,而且由于进行分区规划的首要目的是为了明确每一块土地未来的用途,因此该规划必须十分具体而且详细;其次,在荷兰政治生活中,有一种根深蒂固的观念,即认为是权力来自一致的同意,为此政府在制定或者修改分区规划时,必须考虑到所有可能的利益,必须在私人权利与社会公共利益以及他人的权利之间进行很好地平衡;最后,当公民和组织认为该规划侵犯到其合法权益时,他们有权去法院去起诉该规划决定。
    
      因为分区规划需要在土地权利人的权利与社会公共利益以及他人的权利之间找到一个很好的平衡,就成为了非常重要但又非常困难的事情,有时,一个地方的分区规划制定或者修改会花上很多年。为了解决这一难题,荷兰立法机关试图建立一个公正的程序来确保不同利益主体的利益不但能够被充分考虑,而且能够获得平等的保护。为了更加清楚地说明荷兰分区规划的运作机制和程序,我们以市政当局的分区规划为例,将其分解为以下8大步骤:
    
      (1)作为市议会执行机构的市长或者议员应当尽可能的调查相关组织和当事人对于规划涉及地区的发展意愿,如果涉及到省政府和中央政府利益的话,还要咨询和听取这两级政府的意愿。意愿听取结束后,市政当局会制定一个初步的规划草案(a concepet plan),这是分区规划的准备阶段;
    
      (2)这一规划草案必须通过一些专门的审查,比如说噪音、污染等方面的审查,从而确保该规划不会有损环境保护。荷兰法律已经在这方面制定了全国性的相关标准,分区规划必须达到这些标准,否则的话就必须修改;
    
      (3)上一程序结束之后,该规划草案必须公布。公布的方式包括两种,一种是将其放在市政厅任何人都可以很容易免费获取的地方,周期为6周;另一种方式是市长或者相关市议员应当在当地报纸和媒体上公布该草案,以方便所有的人都可以知悉此一信息,通常这两种方式应当同时进行。
    
      (4)草案公布后,当地所有的人都有权去市政厅表达他们对该草案的意见。之所以说是所有的人,是因为,不仅仅与规划变更利益相关的当事人有权发表意见,而且任何居住在本市的人(比如说外国留学生),如果对该草案不满,都有权去市政当局发表自己的意见,市政当局的相关负责人必须听取这些意见;
    
      (5)规划草案公布6周之后,市议会必须做出决定。他们有权通过该草案,也有权拒绝或者修改。议会不必完全遵照居民们在前一程序中表达的意见来做出决定,但是这些意见必须予以充分的考虑,如果他们没有采纳公民提出的任何意见,那么议会的意见要更加合理和完善才可。
    
      (6)当市议会通过新的规划以后,与规划变更有关的当事人可以去法院起诉市议会的此一决定。所谓利益相关通常说来,是指其生活在规划变更涉及的区域,或者距离该区域比较近,具体标准由法院自由裁量。当然了,利益相关人的起诉权也不是无限制的。法律规定,只有当起诉的理由与其最初到市政厅表达意见的理由一致时,法院才会受理此一申诉。不过有一种例外情况,即市议会对市长或者议员提交的规划草案进行了修改,而利益相关人对这种修改表示不满,他们也可以获得诉权。需要说明的是,在2008年7月以前,如果当事人对市政当局的分区规划不满意的话,他们可以先去省政府去申请复议,如果对复议结果不满意的话,还可以再去中央政府去申请复议,只有行政复议程序穷尽之后才可以到法院去起诉,但是2008年7月新的《空间规划法》取消了当事人到省政府和中央政府申请行政复议的制度,当事人可以直接去法院进行起诉。
    
      (7)法官会对市政当局做出的规划制定或者变更决定进行审查。通常,法院主要将审查的重点放在规划程序是否合法和正当上,而尊重议会在实体问题上的决定。审查的内容主要包括:(1)是否符合法律的规定;(2)这一决定是否符合有效的空间规划的标准;(3)是否充分关注和考虑利益相关人在意见表达阶段的申诉意见等等。法官有权判决分区规划无效,不过如果该规划方案仅仅是一些小问题,通常法官会给市政当局提出一些建议或者意见以便他们再次修改,而不会宣布该规划完全无效。
    
      (8)即便是一个正当的规划变更,也会对相关当事人的权利和利益造成不必要的损失。因为分区规划明确规定了土地的用途,规划的变更就意味着土地用途的改变。尽管荷兰的法律规定,土地权利人并不会因为规划变更而被强迫改变土地的利用方式,但是当其想改变土地的利用方式时,他就必须按照变更后的规划所确定的用途来使用自己的土地,这意味着其权利受到了很大的限制,而且该块土地的价值也可能会贬值,想一想,如果在你家的旁边建立一个垃圾处理厂或者污水处理站,那你的土地价值肯定会一落千丈,所以市政当局必须对因规划变更而受到损失的人全部损失按照市场价格给予完全补偿(pay for all the damage caused by a change of the zoning plan ,indemnified fully)。如果市政当局消极或者不进行补偿,法院有权强制他们支付。
    
      三、荷兰征收和拆迁制度取得的成就
    
      荷兰的规划学者们以设计复杂的规划程序而闻名天下,尽管如此,外国的观察者通常还是会认为荷兰的空间规划体系总体上是非常成功的。 1972-1988年间国家实行的城市化政策,使22.5万人移居到新的城市(镇),50万人住到新家,这些新城市(镇)成为了增长的中心,社会却没有因为土地征收和房屋拆迁而陷入剧烈的冲突和动荡。
    
      另外,对于荷兰的规划师和政治家来说,“洛杉矶式”(又称“摊大饼”式)的不受控制的城市发展模式是不可接受的噩梦,因为人口的增长已经使得荷兰的人居土地占有率从1900年的6100 m2下降到2200 m2 。为了实现土地资源的合理利用,1985年以后的荷兰各级政府城市化政策中,“紧凑城市”这一概念(the compact cities concept)被引入,并逐步成为一个热门的词汇,占据了规划指导思想的中心(Dieleman et al., 1997),甚至成为了国家规划的基石。这一理念强调对现有土地的深度开发和利用,而不是去盲目地扩张城市。
    
      另外,土地价格的快速增长也使荷兰传统粗放式农业经营走到了尽头。因为地少人多的荷兰不能允许大量的土地被闲置和低效利用,特别是中央政府一直致力于强化全国范围内的土地利用率,除了大力推广紧凑城市以外,在农村地区发展现代高效农业也是中央政府一大措施。1950-1995年间,荷兰的农业工作人员从580,800下降到276,200人,农业用地面积只有小幅增长,但是每一块农地利用率从9.5ha上升到17.3ha (Arnold,2002)。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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