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“省管县”难破县政困境/于建嵘
(博讯北京时间2009年9月14日 转载)
    
     7月9日,财政部发布的关于推进省直接管理县财政改革意见要求,在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上,确定市、县财政各自的支出范围,市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任,同时,在转移支付,财政预决算,资金往来,财政结算等方面均由省级财政直接确定和直接下达。财政部称,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进这项财政改革。
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     应该说,这是近年来在各省实行“强县扩权”或“扩权强县”改革的基础上,中央有关部门对各地探索的进一步规范和推扩。从理论上讲,它的实行对于完善财政转移支付制度,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建立县乡财政基本财力保障制度是有意义的。
    
     然而,在现行体制的刚性和各种利益关系的制约下,这种财政单兵突进式的改革,能否顺利进行并达到制度设计目标,我并不感到乐观。在我看来,由于其改革的制度性目标和制度性环境等因素,将决定这项改革步履艰难。
    
     在财政上实行“省管县”改革的制度背景是现行的“市管县”体制。这种体制决定有关县域发展的大部分经济、社会决策权归地级市所有,直接影响到县级行政的效能和创新能力。因此,在一些新建省市中,就没有地市这一级,实行省管县,一些具有改革意识的省也实行了内容大体相同的“强县扩权”式改革。事实却表明,在还存在地级市的行政框架下,通过简单的行政分权不仅不能解决市对县的影响力,反而产生了一系列新矛盾。
    
     比如,在某些经济较发展的地级市,在“市管县”体制下,市对县是有财力支持的。因省管县后,市级财政就认为再没有责任了。因此,在某些财政配套资金问题上,原由市级财经配套部分却由于管理体制的改变而不能到位,反而加重了一些县级财政的困难。
    
     再比如,“市管县”体制不仅仅是财权的问题,干部人事权是“市管县”的最重要内容。按照目前干部管理体制,县级党委的直接领导是市级党委,在一些实行“强县扩权”的地区,无论行政权力如何改革,官员的任免权还牢牢掌握在上级党委。这就决定,县级领导是不能有任何抵触市级领导意志的可能。面对市一级的政绩工程,县级领导也只有尽力而为之。
    
     还比如,“市管县”体制下形成的工商、税务、土地、金融等垂直部门的地位,因县级扩权而变得更为复杂;其它职能部门也因与市管理脱钩变得无所适从。它们名义上要对直相关机关负责,实际上还要听命于地市的指令。
    
     也就是说,要解决目前“市管县”所存在的困境,如果只是在省市县三者的职权关系上,是很难取得真正的成效的。更何况现在只是财政方面的改革,而不是综合性的改革。在我看来,要突破县政困境,为发展县域经济提供动力,需要有新的改革思维,需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政的综合改革。
    
     我所主张的县政综合改革与与“省管县”虽然在扩权方面是一致的,但在最终的体制性目标上则不相同。县政综合改革应是根据法律所获得的自治地位,而目前各地实行的“省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上,“强县扩权”到“县政综合改革”是从行政性分权向法治性分权的转变。如果说,行政分权所解决的是中央与地方的关系问题,可以把县政综合改革作为县政改革的基本目标的话,那么,政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。就目前中国的县政状况而言,它的主要目标是要通过政治改革建立一整套干部管理制度中地方领导人的激励体制和个人选择问题。当然,财政改革在县政综合改革中具有十分重要的位置,只是它不仅仅解决是“省管”还是“市管”的问题,而是建立在法律分权基础上的地方公共财政。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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