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王占军:论个体警察权威
(博讯北京时间2009年8月25日 转载)
    
    当前,公众对警察的评价多持非肯定态度,认为警察机构存在着诸多问题,警察个人在公众心目中的形象亦不容乐观。而袭警现象频频发生,已成为困扰警察执法的一大症结。警察形象象征着威严、安全和正义,树立警察权威是社会治安控制的需要。当袭警案件频繁发生时,势必损害个体警察的职业信念,当个体警察职务行为得不到依法保障时,其不可避免产生警察权威缺乏国家强权保障、组织支持不力、社会尊重不够、职业安全难以保证等思想顾虑,从而动摇其职业信念。轻者可能“得过且过”,重者可能“执法枉法”,严格依法执法将成为空谈。“法律必须被信仰,否则它就形同虚设。”[1]警察执法是法治的动态组成部分,法律信仰内涵着警察权威的树立。要求社会公众尊重个体警察及其工作,形成尊重法律和执法人员的气氛,创造良好的执法环境。而尊重个体警察的一项重要内容,就是对他们的工作给予足够的信任。如果他们在执法工作过程中没有滥用权力,没有违反法律、没有违背职业伦理,就应当接受他们的执法行为。“权力、影响力、权威、控制、说服、强权、武力、强制”都是警察行为的表现形式,个体警察如何根据公安工作实际,严格依照法律,根据不同情况适时采取这些“影响力”形式,以获得最佳的治安管理效果,最大限度保障社会公众的合法权益,从而更有效的建立和维护警察权威,成为新时期值得关注的问题。
     (博讯 boxun.com)

    一、对个体警察权威的理性认识
    
    关于“权威”的论断,可谓众说纷纭,莫衷一是。但较为认可的观点是,权威含有尊严、权力和力量的意思,指在实践中产生的最有威望、最有支配作用的力量。某一个人、某种观点体系或某种组织,由于一定的品质、功绩或由于其内容的适用性,被社会所公认,都具有权威的意义。[2]而马克斯·韦伯对“权威”的理解则更为准确地把握了权威本质,他从经验分析出发,提出了三种纯粹的合法性权威类型,即传统型权威、法理型权威和个人魅力型权威。传统型权威的合法性主要建立在长期形成的传统风俗和习惯的基础上;法理型权威建立在一系列清晰而明确的规则和制度的基础上;个人魅力型权威的合法性建立在某个人的非凡个性和超凡感召力的基础上。法理型权威是理性的、合法的政治权威,是现代国家典型的权威形式,而个人魅力型权威是一种不规则、不定期出现的权威形态。笔者认为,在当前社会治安管理系统中,仍然同时存在着这三种权威形式,只不过在现代历史条件下,传统型权威是警察权威的积淀,法理型权威是警察权威的基础,个人魅力型权威则是个体警察获得警察权威的重要条件,三者共同构成新形势下的警察权威。
    
    (一)个体警察权威的涵义
    
    众所周知,警察是和平年代唯一可以合法使用暴力的群体,其依法管理的工作职责需要相对方的服从,毫无疑问应当享有权威。而当这种‘暴力’不具有权威时,社会也将失控。作为个体警察,如何严格依法进行管理、有效履行警察职责,其是否享有相当程度的警察权威至关重要。个体警察权威是警察组织权威和警察整体权威的具体体现,代表着社会治安安全控制关系,主要表现为个体警察在进行具体警察管理行为过程中对相对方的影响及相对方对这种影响的认可与服从。如果个体警察得不到相对方的认可,其执法行为不为相对方服从,执法结果不为相对方接受,或者说个体警察行为对相对方不具有足够威力或根本没有任何威力的话,则警察的执法效能将锐减。当前频繁发生的“袭警”案件,折射出警察权威的弱化,而相当一部分则是由于个体警察在执法时没有足够权威所致。
    
    当然,个体警察权威的影响因素很多,但归根结底是受外部和内部因素共同制约。外部因素主要来自警察组织本身和社会整体法治水平等,也可称为外在影响力;而内部因素则主要取决于个体警察自身,也可称为个体警察的内在影响力,表现为警察自身与执法行为所体现的优良品质,这就是警察的“个人魅力权威”。
    
    传统的权力观认为,有权就有威,以权就能树威。但从这种观点出发,就必然会导致权力的异化,难以形成真正的权威。而脱离了权力,又失去了权威应当具有的强大物质后盾,则成为“无源之水、无本之木”,难以发挥权威应该具有的强制威力。警察权威以合法的权力为基础,以武力威慑和地位强势为标志,以尊严、威望为表现形式,以信服为保障。它是警察权力发展、延伸、行使和发挥作用的最高境界和要求,所以个体警察权力和个体警察威信都不单一等同于警察权威。个体警察权威也不能简单理解为权力+威望,其最终的归结点为个体警察的威信和由此产生的影响力。
    
    所以个体警察权威应表述为个体警察运用国家赋予的警察权力在实施警察行为过程中形成的警察威信以及由此产生社会影响力和治安管理效果。其要义在于公众对个体警察的信服以及个体警察顺利有效实施警务行为的能力。其本质在于公众对个体警察权力和警察行为的认可和服从关系。个体警察权威体现在警察行为过程中个体警察意志的实现。个体警察权威的丧失,则意味着公众对个体警察失去了理解和信任,不可避免会影响个体警察在治安管理过程中主体作用的发挥。个体警察权威的维护应当建立在理性的基础之上,基于个体警察自身的正当警察行为及管理对象认识水平的提升。
    
    (二)个体警察权威的构成和特性
    
    1.构成
    
    个体警察权威由警察组织影响、个体警察管理能力、人格魅力等三方面产生,其中警察整体组织影响即警察职业权威是基础,警察能力权威是支柱,警察人格权威是后盾。他们是个体警察权威的组成部分,也是权威构建和维护的基础。警察职业权威由国家和政府依法赋予,由警察机构依法享有,属于外在权威,本质上是警察权力,是国家为保障警察执行职务而依法赋予的,只要担负警察角色即享有警察权,只不过基于岗位和职责的不同而有所不同而已,属于个体警察的外在性权威,也属于警察权威的历史积淀。哈罗德·K·贝克尔认为:“警察是所有主权国家阶级专政的重要工具,是社会和政治的执行机构,是维护国内和平、保护公众利益的主要力量,它受政府之托,维护社会秩序,从事日常的法律实施工作。”[3]而个体警察管理能力、人格魅力取决于个体警察本身,是内在性权威。相对人对个体警察管理的自愿服从,相当多的时候不是源于警察发出的命令和要求的本身。而是来自警察自身在遵守法律方面所做出的表率和警察的外在威慑力与使人信服力。“权威”是一种“影响力”,一种特殊的影响力,一种合法的影响力。对警察个体而言,如何在从事基层管理、同民众接触过程中,能够使民众视警察为可亲、可爱、可敬之人,对开展工作至关重要。内在权威衍生和存在于外在权威基础之上,并集中表现和反映外在权威;外在权威影响和制约并在某种程度上决定内在权威,双方互相影响、互相制约、互相促进,共同决定并构成个体警察权威。
    
    2.特征
    
    (1)组织性。个体警察权威是警察组织权威和个体警察个人魅力权威的结合体,两者相辅相成、缺一不可。个体警察权威依托于警察组织权威,警察组织权威是其存在基础,作为个体警察,他必然作为警察组织的成员才享有权威,离开了警察职位,即不再享有警察权威。正如巴纳德所言:“只有当一个人作为正式组织的(官方)‘代表’进行活动时候,他才具有权威并能发挥相应的作用。”[4]
    
    (2)有限性。任何权威的影响力都是有限的,权威只能在其影响范围内发挥有效作用。“每个有权威的人都有一个明确的权力范围,超出这个范围,它就是一个平常的人,别人不再服从他。”[5]个体警察权威也是一种局部性的社会认可,并非对于任何社会公众,在任何时间、任何地方对任何事情都具有影响力。
    
    (3)相对性。任何权威都是相对的、非永恒性存在的,无条件的绝对权威是不存在的。权威的形成、确立乃至消解都有一个过程。作为个体警察应当清醒认识权威的相对性和非永恒性,时时注意建立和维护自己的权威。
    
    (4)主动性。个体警察权威需要在公安工作实践中通过个体警察的实际工作而获得,依靠诚心为民、真心待民、为民办实事、保民平安而逐步养成。个体警察应当注重警察权威的建构和塑造,尽量提高警察的公信力,培养社会公众对警察的接受和服从意识。
    
    (5.)法律性。警察的权威性是法律赋予的,法律的权威性是警察保障的,它们统一于反映国家意志的公共权力。运用警察依法解决治安问题,将警察暴力、管理和教育手段综合运用,则可达到警察与法律的统一,谁与警察对抗则意味着其与法律对抗,使己居于劣势,警察则居于法律上的主动地位。而法律权威同样需要通过执行者的权威得以实现和保障,否则也可能成为“纸上法律”。
    
    二、新形势下个体警察权威弱化的原因分析
    
    社会转型期个体警察权威的弱化成为不争的事实,其原因虽是综合因素作用的结果,但具体来说,其弱化原因主要表现为以下几个方面:
    
    (一)外在表现形式弱化影响权威警察权威的外在表现形式主要表现为警察制服和警用装备,包括警用交通工具、警械武器等。警察制服是警察这一特殊群体的明显标志和特殊象征,是警察身份的象征。但当前警用制服仿制、仿冒现象屡禁不止,警察制服的威慑力大为弱化。而对正式警察不规范着装的监督惩处力度不足,使警察制服的威慑力自然下降。“作为法律符号的司法人员的制服的意义在于,为社会民众提供法的至上性、权威性与神圣性和司法的公正性之坚实与可靠的全面信息,其所展示的公信力能够为社会民众对法的真诚信仰和对司法的权威与公正提供坚强的感性经验与情感支撑,以及理性的思维方式。”[6]对于警械武器的配备使用问题更没有受到应有的重视,实践中往往忽略了警械的作用。警械和武器的配备明显不足,使用明显受限。更有甚者,很多一线警察尤其是派出所民警从警十几年甚至连枪都没有摸过,更难谈有效使用。而警察区别于其他公职人员的重要标志就是警械武器,尤其是枪支等武器,成为警察外在权威的必备表现形式,如果丧失了这一必备外在权威表现形式,就缺少了对违法犯罪行为人的有效威慑作用,同时也会造成警察自信心受挫,直接导致警察外在威慑力不足,从某种程度上助长了违法犯罪行为人蔑视警察权威的信心。
    
    (二)素质不高影响权威随着招警制度的规范化,警察队伍的整体素质有了一定程度的提高。但警察实际地位的下降也成了制约管理权威的根本,高素质的人不愿意当警察,各级警校的无序扩招又带来了警察素质的“虚上升”。总的来说,当前警察素质同形势的需要、实战的要求还有较大差距。如警察中存在高文凭、低能力现象,2004年度全国牺牲的476名警察中,有35.2%的警察是因积劳成疾牺牲在工作岗位上;少部分警察心态失衡,从而影响到正常工作,甚至违法犯罪;而个别警察“道德赤字”更使公众失去信心,警察队伍中的“恶”性事件,严重损害了警察的道德权威,降低社会公众对警察的信任度,从而影响到警察权威。[7]
    
    (三)警民关系不好影响权威有些警察不注重警民关系建设,警民关系差,从而影响其权威。目前,一方面存在个别民警对待群众的“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象,公众评价认为警察素质差,另一方面警察抱怨公众不配合、不支持,其最终的结果是严重影响公众对警察的认同和支持,损及警察权威。
    
    (四)上级警察组织支持不够影响权威个体警察权威有赖于上级警察组织的支持,但个别上级组织给予的合理支持偏少,如民警的合法权益得不到保护,工资福利明显偏低等。而本级组织和上级组织对个体警察支持不够,对异常情况处理指挥不力,人为减弱了管理权威。
    
    (五)权力滥用影响权威当前公众对警察的负面评价,主要来自于警察权的滥用。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验,有权力的人们会使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[8]如个体警察执法缺失、重复执法、多头执法、交叉执法等。而警察权的滥用使公众对警察不信任感增强,认同感变差,影响其权威。
    
    (六)职业倦怠影响权威警察职业的较高危险性、紧张性与复杂性使民警容易产生职业倦怠感。调查显示,基层公安民警已经有了一定的职业倦怠感,显著表现于情绪衰竭、人格解体、缺乏成就感等方面。[9]职业倦怠感的出现甚至加重,若应对不力,将不可避免影响到警察日常执法工作,引起工作热情下降、工作理念偏差、执法行为偏激等,影响管理质量,伤害群众感情,损害警察权威。
    
    (七)法律保障不力影响警察权威当前,袭警现象频繁发生,不但使公众对民警执法和保护能力产生怀疑,也会助长违法行为人挑战法律的不良心态,加剧社会动荡。而民警权益的受损害和得不到维护和保障,则更会深深伤害一线民警的执法热情,进一步损害其执法权威。“所谓哀莫过于心死”。“袭警案件的接连发生,客观上传递了这样一个信号:警察连自己都保护不了,又怎能保护老百姓呢?一些企业、建筑工地以及个别社会成员在遇到危机自身利益的问题时,不是求助公安机关,而是花钱在社会上雇佣恶势力来‘摆平’,‘花钱保平安’变了味,成了‘花钱雇恶保平安’。”[10]其原因之一就在于警务活动缺乏立法性保障,袭警成本太低。警察行政法规现实有效性的不足制约着警察权威的发挥,法无有效执行力还不如无法。更为严重的是,法制不健全或缺失的后果是违法行为人不能得到应有、及时的追究,社会公正难以有效实现,又造成负面示范效应,使人不在意触犯法律,更难谈信奉权威。
    
    三、警察个人权威塑造
    
    警察权威构建过程主要包括警察权力的运行过程和警察权威的认同过程。警察权力的运行恰当与否直接决定着警察权威的认同,社会公众总是在警察所提供的权力的合法性、行为的合理性和管理的有效性中接触和认识警察的。而对警察权威的认同更是一个由浅入深、逐渐发展的过程,其由低向高可分为三个层次:第一个层次是本能认同,即人们对警察具有天然的认知;第二个层次是情感认同,即人们对警察所产生的理解、尊重、信赖和热爱等;第三个层次是理智认同,即人们对复杂的社会关系经过理性分析,对警察自发产生的意愿追随和社会治安维护意识。随着社会法治化进程的加快,公众法治意识的提高。警察权威正发生着由“外在权威 ”向“内在权威”的历史性变迁。这种变迁是社会进步的表现,是社会治安管理发展的必然结果。个体警察应当理性认识社会转型期警察权威影响因素,努力塑造适合当前社会治安管理要求的警察权威。
    
    (一)正确认识个体警察权威,有效运用“敬畏”力量现代社会
    
    治安管理发展的许多经验表明,对警察权威的意义做形而上学的理解,对警察权威则无限夸大和任意运用,会把警察权威的积极作用推向它的反面。而无视或否认警察权威的存在,则不利于对社会进行积极有效控制、有碍于维护社会治安。权力的实现是以形成权威为归宿和保证的,也就是说,权力必须转化为权威方能获得长久。滥用权力所获得的只是外在的、表面依附性的“虚无”权威,实质上表现为“权畏”。理性的警察权威在于尊重权利、善用权力。“理性的权威产生于健全的能力之中”,“非理性的权威往往产生于对人的统治”。[11]理性的警察权威必须基于警察对自己权力的合理理解和实施。
    
    权力是一种物质强制力量,威望是一种精神上的潜在强制力量,个体警察权威是物质控制力量和精神控制力量的结合体。国家凭借警察等强制力量来控制社会冲突、维持社会秩序,作为物质性的客观存在,警察是国家行使其政治权力控制社会的手段和工具,即警察“暴力”。当然,除了直接暴力外,最主要的是通过暴力的实施,对社会公众形成一种特定威慑力量,使公众明确国家政治上层建筑的不可抗拒性和强制威力,从而将单纯的物质性的统治手段转化为一种基于物质力量之上的无形的精神威胁力量,继而造就社会公众对警察的敬畏感和服从心理,自觉遵纪守法。“使强制生效的并不是实际使用强力,生效的是以强力来伤害他人的威胁, 如果他不顺从的话。强力的威胁常常使强制成为一种有效的目标或是对行动的遏制。实际使用强力有时也有助于提高威胁的可信性。”[12]
    
    在当前社会,更偏重于精神力量作用的发挥,更偏重于公众对警察的自觉认同和实质服从。所以,公安执法实践中更要强调警察组织和警察个体的“魅力权威”,它可以弥补警察组织权威和警察整体权威的不足,要重视警察个体性格力量、个人感召力在构建警察权威过程中的重要性。
    
    (二)提高个体警察素质,有效履行警察职能
    
    权威的影响力不只是来自于社会所授予的职务、权力、地位、身份等制度性外在因素,重要的是如何使这些外在因素转化为符合治安管理规律的个体警察本身具有的“德、才、学、识”所产生的精神活力。因此,作为个体警察,应当通过加强自身修养和提高个人综合素质能力以有效履行警察职能,弥补警察整体权威的不足。
    
    首先要通过进修、培训等渠道使自己在政治、品格、知识、心理、能力、形象等素质有较大进步,以适应社会法治化对警察素质的要求;其次要树立高度的职业荣誉意识,养成高度的职业责任感。韦伯认为,现代官吏集团是一支高度素质化的专业劳动力,经过长期的预备性训练后各有专长,若没有一种高度的身份荣誉意识,可怕的腐败将给这个集团造成致命的威胁,甚至国家机构纯粹技术性功能也会受到威胁。[13]充分的职业保障对警察队伍的重要意义也正在于此。
    
    最后要充分发挥人格魅力,强化警察公信力和感召力在警察权威构建中的重要作用。孔子即多次强调统治者(执法者)以身作则的重要性,《论语·子路》有云:“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从”。个体警察应当成为遵守法律的典范。王安石有语“吏不良则有法而莫守,法不善则有财而莫理”。警察若不能严格依法执法,则极易以其不法而乱法,法律的有效性自无从谈起。同时应当严格按照法律赋予的权限执行法律、进行管理。一切与国家法律规范相违背的规定、命令都不能成为执法的依据,个体警察时刻都应当坚持警察的职业正义性即“公正、法律、公平”。实际上,警察的公信力反映了社会公众对警察行为的信任程度,而公正的执法行为是警察权威的基础。
    
    (三)建构制度,有效运作权威
    
    警察权威要有效运作,制度化是其必然要求,必须使规则完善制定并得以有效执行。警察也是生活在真实现实世界的普通群体,其思想和行为不可避免要受到现实社会各种因素和条件的影响和制约。要其严格执行法律,除依靠其本身自律外,制度化约束至关重要。现实中的滥用职权、枉法执法等多半由于制度存在缺陷, 难以进行有效监督所致。只有在完善的制度下,才能形成有效地监督和精神震撼。“人们需要的与其说是好的人,还不如说是好的制度。……我们可以设计多种制度,以使这些权力的被滥用的危险减少到最低限度。”[14]制度相比个体执法者,具有某种程度上的决定意义。制度建构的良好和完善可以规范警察行为,保证警察执法公正。相反,仅有个体警察的正直无私,并不能保证警察行政执法制度的公正。而且,当警察行政执法制度最终赖以个体警察的正直来维持和支撑时,则意味着制度的不可救药。
    
    权威制度化则在比组织本身的活动与规章范围更广泛的基础上,决定任何既定的活动者、个人或集体可在既定的组织地位上通过个人决策来约束其他人的方式与界限。当组织的地位是建立在‘自由’合同基础上时,放弃权利是防止权威滥用的限制性保护,反过来,即权威的行使人由于失去控制人事活动的权力范围而在权威的运用上受到限制。而制度要有效发挥控权和监督制约作用,就应当摈弃孤立和分散,形成互相制约、紧密联系、环环相扣的制度链。要建立权力和利益的合理规范机制,进一步严格警察的选拔和任用制度,真正落实警察日常训练考核制度,完善警察权力运行保障制度,加强警察权力使用监督制度,构建和严格实施警察违法违纪惩处制度,确保警察权利保障和救济制度等,使警察权威制度化真正落到实处。其要旨是建立一种机制,以便在社会主体之间或组织内部造成一种服从与统一的关系,确保人们在价值观念的差异间保持协调,共同服从某种统一的社会评价体系和行为模式。
    
    参考文献:
    
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