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环保新思路:部委寻找盟友
(博讯北京时间2009年6月21日 转载)
    
    来源:南方网
     (博讯 boxun.com)

    2003年反对怒江大坝,公众参与让原环保总局催生了 “同盟军”的概念。而升格环保部后,环保部门开始在部委中寻找盟友,共同构建环境经济政策体系。
    
    “必须承认风暴的做法已经走到尽头。”推动了四次环评风暴后,环保部副部长潘岳说,流域限批已经把环保部门手中的权力用到了极致,“再狠一些的我们没有了”。
    
    而每一次风暴背后,无一例外都是一场场漫长、艰辛的拉锯战,都是环保部门跟在突发事件和被动形势后面的“亡羊补牢”。而“风暴”能改变的,远比人们期待的少得多。
    
    早在2006年4月16日,温家宝总理在北京当天漫天浮尘中走入全国第六次环保大会会场时,指出解决环境问题必须实现“历史性转变”——“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。
    
    这年4月,风暴仍在继续,原环保总局趁热打铁,正式委托北京大学汪劲等人,启动《规划环评条例》的立法进程。仅仅一个多月后,该条例第一稿出炉,经环保系统征求意见后,于当年底正式上报至国务院法制办。
    
    然而,被业内寄予厚望的《规划环评条例》却遭遇包括发改委在内的多家部委的激烈反对,命运多舛。它一度被盛传2007年夏将出台,最后不了了之。2008年环保部成立当日,条例正式向社会公布并征求意见,有多位权威人士预计,将在当年年底出台。如今已是2009年夏,这一条例依旧是“但闻楼梯响,未见人下来”——尽管这一次暂停金沙江水电开发再一次凸显其必要性。
    
    环保部门意识到,中国的环境问题需要新的思路。
    
    环保组织绿色和平观察到,近几年尤其是环保部升格后,中国的环境治理正从过去的仅靠行政手段,进入到更全方位的治理方式,以更多样化的手段控制和治理污染。
    
    2003年反对怒江大坝,公众参与让原环保总局催生了“同盟军”的概念。而这一次,环保部门在部委中寻找盟友,共同构建环境经济政策体系——当前严峻的环境形势,除了官员环境问责制度尚未到位外,还因为缺乏激励各级政府和企业长期有效配置环境资源的机制。而环境经济政策体系试图在后者上寻求突破,亦被视为解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。
    
    银行的监管者被首先拉了过来。2007年7月,原环保总局、银监会、人民银行三个部门的章盖在一起,环保部门和其他两个部门共享环境违法企业的信息,而银行方面则将企业的环境信息作为发放贷款的重要参考依据。
    
    此后,二十多个省市出台了具体实施方案,多家在原环保总局黑名单上的污染大户被银行追缴、停止或拒绝贷款,工行、建行、兴业银行、招商银行等商业银行亦做出姿态,承诺“环保一票否决”,对不符合环保政策的项目不发放贷款。
    
    半年后,原环保总局又与保监会联合推出“绿色保险”,与证监会推出“绿色证券”。前者尝试了环境污染责任保险制度设计,后者则要求公司在申请首发上市或者再融资之前,必须接受环保部门的环保核查,并于上市之后建立环境信息披露制度,定期接受环境绩效评估,实施以来,已成功阻止高污染企业融资百亿以上。
    
    原环保总局亦与财政部、国税总局联手,出台高污染、高环境风险产品名录,下调或取消了“两高一资”产品的出口退税,部分产品调高或开征了出口关税,力推“绿色贸易”。
    
    环境税已经列入财政部、税务总局和环保部的重要议事日程。目前,相关部门正在协作开展这方面的研究,“条件成熟时将会推出”。
    
    此外,环保部门亦与其他诸多经济决策部门频繁接触,希望能把环保的概念纳入其工作中。如国家工商总局已对企业登记入市提出环保要求,中国名牌战略推进委员会对参评“中国名牌”的企业实行环保一票否决制,国家质检总局则表示今后制定市场准入条件时,将把企业的环保情况列为一个重要考查依据。
    
    潘岳的估计是,“从我局与各宏观经济部门合作情况看,一年内出台若干项政策;两年内完成主要政策试点;四年内初步形成中国环境经济政策体系,是可以预期的。”
    
    但就目前而言,环境经济政策并不乐观,其主要障碍来自于地方保护和法律空白。
    
    以绿色信贷而言,很大程度上尚被地方行政权力左右,对于短期内能够促进经济大幅增长的项目,即使污染严重、风险很大,一些地方政府也会千方百计干预银行执行“绿色信贷”政策。
    
    环境经济政策缺乏法律保障,停留在各部门分散的行政手段上。
    
    譬如生态环境补偿机制,虽然早在1989年就已开始在一些地方实施,但由于没有法律依据,至今仍处在试点研究阶段。
    
    作用依然有限
    
    而其中的症结在于,尚未将环境指标真正纳入官员考核机制。“我可以坦率地说,环保部门依然还不是一个‘强势部门’。”潘岳曾这样对媒体表示。
    
    一个最近常被提及的例子是:按照之前的安排,4万亿中用于生态环境的投资为3500亿元,但在3月6日国家发改委公布的调整后的投资计划中,已锐减至2100亿元。生态环境成为最大的“输家”之一,其下降幅度和绝对量都仅次于基础设施建设投资。
    
    而在原环保总局升格成环保部之后,绿色和平的观察依然是:“环保部的牙齿还不够锋利。”中国的环保部门尚须更加严厉的环境执法权。
    
    在2007年“流域限批”的检查行动中,原环保总局检查组在安徽铜陵市经济开发区的金威铜业检查时遭到拒绝,在出示了执法证后,企业仍称必须有“内部人”带领方可入内,检查组最终也还是没有进得去。
    
    对于那些不忌惮环保部门的企业,潘岳曾感慨:“如果我是别人,我也不怕。原环保总局既不能直接叫停项目,罚款也不能超过20万元,不能撤官员的职,连自己的地方部门都管不了,怕它什么?就让它在媒体上喊两声吧,反正喊也是白喊,我们该干嘛还是干嘛。”
    
    而在基层,环保部门的处境尤其尴尬。由于隶属于各级地方政府,财权和人事任免权均不独立,由此导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不住,顶得住的站不住”。在日常监察执法,他们亦有三个“不敢查”:开发区不敢查,重点保护企业不敢查,领导不点头的不敢查。甚至有的地方环保局局长要举报当地污染,只能给北京写匿名检举信。
    
    而其中的症结在于,尚未将环境指标真正纳入官员考核机制。而环境指标不纳入官员考核制度,便不能杜绝一些地方官员为了追求短平快的政绩,和一些追求暴利的企业结合起来,大上、快上煤电、化工、钢铁等重化工项目,用公众的健康换取极少数人的特殊利益。“把‘官’的问题解决了,就什么问题都解决了。”潘岳曾这样表示。而且,不解决“官”的问题,环境经济政策体系的建设亦饱受掣肘。
    
    目前,环境问责已被提出,国务院下发的节能减排的考核方案也表示要实行环保问责和一票否决。
    
    张力军日前亦就节能减排的问责提及,河北省石家庄市对一个县的主管县长进行了处罚,停止了该县长其他方面的工作,要他全力以赴地抓环境保护,如果再完成得不好,就要免职。像山西省太原一个电厂,领导人由于没有完成减排任务,污染治理设施运行不好,被免除职务。
    
    但目前仍缺乏明确的问责制方案,很多地区仍停留在表态层面,制度层面上的细则尚须研究和具体化。而且问责的力度亦难有震慑力。
    
    在环保问题上,当制度未能强势的时候,领导者的强势似乎就显得颇为必要——这或许就是过去几年中,环评风暴深得人心之处。
     _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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