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我国具体民主形式采用的思考/郑酋午
(博讯北京时间2009年6月04日 转载)
    
    4月11日,在秦国帕塔亚市出现了令世人瞠目的一幕,由于**者的干扰和破坏,泰国政府不得不宣布取消本应于当天召开的东盟与对话国领导人峰会,已经准备开会的各国领导人在泰国领导人的致歉声中纷纷离开。**群众冲击国际会议司空见惯,但会议在即将召开的时候因**而取消,这可能在国际关系史上还是第一次。此前,泰国政府还信誓旦旦地保证国内****不会影响到峰会的举行,而**群众硬是通过**道路、冲击会场等方式,在国际社会面前粉碎了这一保证,把泰国社会的混乱以一种更特别的方式暴露在世界面前。许多评论指出,这一事件让泰国蒙羞。东盟峰会取消后,**的红衫军声称取得了一次胜利,但他们并未就此打住,而是回师曼谷,继续进行**活动,因为他们的目标是要求阿披实下台。4月12日,红衫军冲进泰国内政部,试图活捉正在那里的巡查的阿披实,这表明****活动的烈度丝毫不会下降。泰国的局势终于发展到了流血的局面,阿披实政府终于开枪了。就眼前而言,双方都应当退而反省,收起拳头,冷静下来,特别是双方的领导人更应该坐下来进行沟通与对话;双方都应当充分利用选举制度来增加自己的力量。实际上,无论什么样的政党和什么样的联盟,让广大选民得到实惠才是无往而不胜的法宝。从大局出发,抛弃你死我活的狭隘思维,多从对方的角度考虑问题,给对方留出生存空间,实际上也是给自己寻求发展的机会。一句话,双方都做出让步达成合作与进行和解,才是走出政治困局的方法。想一想,如果此次红军达到目的,那么下次走上街头的又会是黄军了。如此红黄斗法,何时是尽头?对泰国人民来说,谁当总理是一个重要的问题;但对其他国家的人民来说,或许更值得关注和深思的是这场泰国骚乱引起的对民主具体形式采用的思考。
     (博讯 boxun.com)

    如果根据是否存在真实、自由的选举来衡量,泰国已经是一个民主国家。但是,民主在这个国家却不能真正解决问题,似乎也不曾被认真对待。对泰国来说,类似的骚乱已经不是第一次,军队的政变十分常见。远的不说,从2006年起,已经历了他信、沙玛、颂猜和阿披实四任总理,他们都是经过民主程序上台的,但前三位已被非民主的方式赶下台。这表明,在这个已经实行民主制度的国家里,民主似乎是最容易首先遭到否定的东西。当一些政治矛盾出现时,各种政治力量仍然主要求助于街头政治,甚至谋求通过军队政变解决问题,好像是民主失灵。这到底是怎么回事呢?其实,这不是民主的失灵,而恰恰是民主的不完善。不管对现代民主有着多少种定义,其基本的前提是,不但必须让全体公民有参与社会公共事务决策的权利,而且应该保障各利益群体有相对平等的机会,就事关切身利益的公共决策进行博弈。如果民主的结果是胜者恒胜,则等于事实上剥夺了弱势群体参与公共事务决策的机会。泰国数月来的混乱,其根源恰恰在于不同群体围绕现有民主制度的博弈。如果按照一人一票的既有制度,“红衫军”背后的庞大底层民众,将成为永远的胜者;而“黄衫军”背后的城市精英群体,则似乎永无出头之日。因此,“黄衫军”在推翻他信及代理集团的短期目标之外,其长期诉求则是改变选举制度,将议会议员中的70%改为任命产生,以此“稀释”乡村选民的人数优势。以往的观念中,总以为后发国家实现民主的最大障碍,在于底层民众的民主训练不足,和由此可能产生的民粹主义倾向。如今的泰国,却是由代表城市精英群体的“黄衫军”首先走上街头,诉诸民粹手段,进而提出上述“开民主倒车”的要求,真是让人惊愕不已。可见社会现实不同,民主制度并没有一成不变的恒定模式。“黄衫军”提出的方案固然过分,但如何让“红衫军”代表的底层民众,与“黄衫军”代表的城市精英阶层,在民主制度中获得相对均等的力量对比,以保证各利益群体能够在制度约定的规则之下公平博弈,恐怕是泰国民主走出困境的必由之路,也是将要实行民主化的国家特别是向我国这样的落后国家需要特别考虑的问题。这里涉及到民主的具体制度设计问题,到底那一种具体的民主形式能够使各方利益都能得到保障呢?
    
    人人生而平等,不论贵贱不论聪愚不论素质高低,因此一人一票的选举制度是必须坚持的。历史上有过按财产按教育程度来安排选举权的事情,但这些已经成为历史,今天和未来,政治文明所指的方向只能是一人一票制。当然,在不同的国家存在不同的情况,比如泰国和我国在相当长的历史时期内会很落后,精英少底层人口众多这个事实很难改变,如某政党背后有底层民众支持就会出现泰国类似的情况,代表庞大底层民众的政党通过选举将成为永远的胜者,而代表少数城市精英群体的政党通过选举方式则似乎永无出头之日。在这种情况下,采用一种既不违背一人一票制又能保障各利益群体有相对平等的机会的具体民主形式就显得尤为重要。泰国现在的政治制度是议会内阁制,不是总统制也不是半总统制。所谓议会内阁制指的是内阁总揽国家行政权力并对议会负责的政体形式。内阁制的内阁是以议会为基础产生的,内阁首相(或总理)通常由在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖担任。首相从政见基本相同的议员中挑选阁员人选,提请国家元首(君主立宪制的国家是君主、共和制的国家是总统)任命,组织内阁。国家元首对内对外名义上代表国家,但并无实际行政权力。内阁接受议会的监督,定期向议会报告工作。如内阁得不到议会信任,其阁员必须集体辞职,或由内阁提请国家元首解散议会,重新举行议会大选。首相(或总理)是内阁政府首脑,主持内阁会议,总揽政务。从历史上看,民主国家的政治总是与政党联系在一起的,在实行内阁制的国家都是实行两党制或者多党制,但能够促进政局动态有序发展的要属两党制,英国的政治历史最能说明这个问题。英国是世界上最早出现政党并最先确立和实行两党制的国家。从“光荣革命”到现在三百多年,英国政局一直都是在动态有序中发展,原因在于一方面由于英国的内阁制是逐渐发展起来的,另一方面还由于两党制的形成和发展。在实行内阁制的国家如果是多党制,那么就存在两中情况:一是政党联盟执政倒阁就会经常发生,因为各政党之间容易产生政见分歧;二是如有一党独大也能保证稳定,但是如果某一政党长期掌握国会多数,在实行内阁制的国家则易发生滥用权力的事情。一党独大的局面如被打破也会陷入混乱。即使是政党联合组了阁,但在野党还可以发动民众通过街头争斗逼执政党的总理或首相下野,泰国最近的情况就是如此。
    
    有些政治学家认为,议会内阁制是新近民主化国家的适当选择。因为议会制选举具有非零和博弈的特点,一方胜不意味着其他方全败。虽然议会选举也可能产生一个党的绝对多数,但更多情况是多个党都得到不同程度的议席。权力分享和结盟是相当普遍的。这就使得败方不至于全败而走到民主体制之外去。这些学者的认识虽然有其正确的一面但是从现在看来他们的分析是有缺陷的,他们没有看到议会内阁制使政局稳定一般要建立在两党制或一党独大的局势的情况下,否则政局一定是动荡的,同时还要看所在国的具体情况,比如底层人口占多数的落后国家,如采用议会内阁制,也会出现在野党发动街头政治的可能性,因为如果在野党代表的是少数那么其通过选举夺权的可能性很小,这样要是他们不甘心在野的话就会进行街头争斗,如果在野党是多数但由于争不过小党联盟也会由于不甘心而走上街头,因此要建立议会内阁制就应该看所在国的情况,像中国这样的国家与泰国现在的情况比较相似,民主化后不宜采用议会内阁制这种民主的具体形式,其他落后国家也是如此。
    
    落后国家民主化后其具体的民主形式不应选择内阁制,那么能不能选择总统制呢?总统制是民主共和国的一种政权组织形式,指由选民分别选举总统和国会,由总统担任国家元首,同时担任政府首脑的制度。总统制的特点是以总统为行政首脑,行政机关从属于总统而非议会。在总统制下,总统掌握行政实权。不管是两党制还是多党制国家,总统与国会议员任期皆固定,有任期保障,因此可以维持行政与立法领导阶层的稳定。总统在任职期间,没有因政见不同而倒台的风险,可以积极推行政策,在行政与立法相互制约的情况下,行政权力高度集中,运作效率充分发挥。在议会中反对党占多数时,行政与立法常在个别问题上陷于僵局,也没能让他下台,从而能保证政局的动态有序发展。但总统既是国家元首又是政府首脑,总揽行政权力,统率海、陆、空三军,总统大规模政治任命,充满政党分赃色彩,在野政客全被排除,少数政府独断独行时有发生。从历史的角度看,施行总统制的国家,因总统权力极大滥用权力过度强势而形成独裁统治或者复辟帝制的情况很多。但和如上国家不同,美国的总统制维持二百多年而不坠并成为全世界成功样板,原因在哪里呢?主要是早期总统制走上正轨的时候有一批领袖人物的维护。读过美国的开国史就会明白,美国的开国者不仅仅是战争的伟人,而且是思想上的伟人。从华盛顿总统开始一直到二战时期,在宪法中对总统的连任都没有限制,只是华盛顿树立了榜样,在他之后的总统都自觉遵守惯例,只有罗斯福除外,罗斯福之后国会通过了宪法修正案对总统连任做了明确的规定。总统制虽然带来政局稳定,不管是两党制还是多党制的情况下都是如此,但是它赋予总统太大的权力,总统容易用来搞独裁统治,特别是那些专制传统特别长的国家更是如此。
    
    一些政治学家主张,由于总统制具有议会内阁制所不具备的一些优点,从而更适於民主转型中的制度选择。主张总统制优越的学者认为,民主政体的一个重要指标是选民对行政首脑的事後可追究性,而选民在总统制下比在议会内阁制下更具有对行政首脑的事後可追究性。这是因为总统具有固定任期,不像议会内阁制下两次大选之间行政首脑经常更换。同时,总统制下的立法机构议员,由于有与行政首脑的相互独立性,也比在议会内阁制下容易被选民事後追究。再者它具有比议会内阁制更大的民主性,因为在总统制下基层群众可直接选择行政首长。如果像在议会内阁制下那样,民众只能通过其代表间接选择行政长官。我个人认为支持总统制的学者看到总统制的优点,这是正确的一面,但他们没有看到总统制存在的危险性,那就是总统容易利用手中的权力搞独裁,特别是在那些民主化刚起步人民的民主素养又不高的国家更是如此。另外,在总统制下立法机构与行政机构相互独立,各自有独立的选举基础,当总统和国会多数发生分歧时,没有一个民主原则可以决定谁更代表民意;这常常是引发军人干政从而解决相持不下局面的原困,拉丁美洲的不同军人政权就是这样发生的。另一方面,在野的势力如不能获胜经常走上街头的可能性也非常之大,因为总统制还具有一大弊病,即总统选举具有零和博弈的特点,所谓零和博弈,即一方全胜意味著另一方全败;总统固定任期的刚性,更加剧了总统选举败方的心理压力。在新的民主制度刚建立不久的时候,总统选举的零和博弈特性,更容易导致败方在民主博弈规则之外去另寻出路。所以,落后国家民主化后在具体民主形式的采用上也不能首选总统制。
    
    半总统制是指总统作为国家元首掌握行政大权,内阁有相应的权力能够在一定程度上制约总统地位又比较稳固,国会权力相对缩小的一种政权组织形式。半总统制具有总统制的以下两个特点:(1)总统掌握着全国最高行政权力;(2)总统由选民直接选举产生,国会不能利用不信任案迫使其辞职。 同时也具有议会制的两个特点:(1) 内阁由在议会中占多数的政党或政党联盟组成;(2)政府向议会负责。半总统制国家的总统还有拥有解散议会、提议举行公民投票,甚至可以在国家出现紧急状态时行使非常权力。半总统制政体实行最典型的国家是法国和俄罗斯。法、俄两国的半总统制在总统、总理和议会三者的关系上有相同之处,比如在总理的产生方面法俄两国是一样的,法国总理是由总统的任命来产生的,但是,总理虽然由总统任命,但总理要对议会负责,因此总统在任命总理时,必须接受议会多数党推荐的总理候选人,否则总理领导的政府就无法正常开展工作。但是,两国也有不同之处,法国的半总统制在于它的总统和总理是分享行政权的,政府总理向议会而不向总统负责,所以总统、总理可来自不同的政党;而在俄罗斯,总理只是代表总统管理行政当局,不对议会负责。但是不管怎么样搞半总统制从总统和议会关系的角度来说,就是增强总统的权力,就总统和总理的关系来说,就是让总理对总统的行政权力有制约作用,目的就是避免总统变为独裁者。
    
    我个人认为采用具体民主形式不能忽视不同社会力量在同一制度形式下实现自身实质性利益的机会。议会内阁制和总统制各有优缺点,但从如何使不同社会力量在同一制度形式下实现自身实质性利益的机会和使国家政局动态有序发展的角度去考虑问题 (在开始实现民主化的落后国家里这样的问题更应该着重考虑),它们应该不是首选,而优先考虑的应该是半总统制。半总统制可集总统制与议会制精华之大成,严格说来,半总统制是介於总统制与议会内阁制之间的制度类型。故半总统制的优点可以补总统制之不足。半总统制涉及两个二元合法性:一方面是总统制下的立法与行政首脑的二元合法性,另一方面是行政首脑机构之内总统与总理的二元合法性。在半总统制下,当总统所属的党在议会中占据多数席位时,该体制实与总统制无别;但当总统所属的党及其联盟不占议会中多数时,总统则必须任命一个反对党的总理,正如法国总统密特朗在1986年不得不任命希拉克组成反对党政府一样。这样,半总统制实际上缓和了总统制的任期固定刚性的缺点。这种行政首脑机构内的合法性二元化,可以通过给总统诉诸全民公决的权力来解决。在此问题解决之后,行政机构内的二元合法性反而帮助缓和了总统制下选举零和性的困难:因为零和选举是行政与立法之间的二元合法性所造成,当行政之内出现二元合法性时,零和选举就不复存在了。在这种意义上说,半总统制是集总统制和议会内阁制优点於一身的一种制度类型。对民主化刚起步的国家来说,采用半总统制更为适合,因为这些国家专制传统势力大人民民主素养又不高,这种制度可以避免总统利用形势搞独裁又能保证局势动态有序的发展。像泰国这样的国家,社会底层民众占绝对多数,代表这种势力的红衫军领导人通过选举就有可能当上总统,如是这样他们就不会走上街头了,城市精英虽占少数,但代表这种势力的黄衫军的领导人也有可能在议会选举中获适当议席并联合其他党派组阁当上总理。即使比总统党力量弱的政党的领导人也有可能当上总理,因为总统任命谁为总理会从各方面去考量,这样他们也就不会走上街头。不管何种势力在这种具体的民主形式下都能获得机会,因此会相安无事的,即使要斗也只会在议会中斗不会走上街头进行无休止的争斗。即使是少数派不能当总理,总统总理都由代表多数派的党担任,少数派要闹,多数派也可以提起国民公决,这样,少数派就再没有闹的理由了。所以,落后国家民主化后在具体民主形式的采用上也只能首选半总统制。
    
    
    
    从泰国现在的局势看,在民主政治运行中必须关注两个问题:(一)不论何方都应该在宪法的最高权威下,依法、依程序来施政与参政,执政者与普通民众均要受其约束;无约束的统治者可以破坏宪政,无约束的民众同样可以破坏宪政。没有宪政的民主,必将反过来破坏民主本身,这样就只能会导致混乱与无序。(二)民主的具体形式的采用必须根据自己的国情,民主化已是世界潮流不可阻挡但民主的具体形式的采用有选择性,选择的主要标准应该是民主化所在国的基本国情。从二十世纪七十年代中叶以来,一股民主化的浪潮席卷着这个世界上的大部分地区,这一空前的制度变迁激发了政治学家对民主制度的类型进行深入研究的兴趣。从立法机构和行政机构之间的关系方面划分民主制度,可分为议会内阁制、总统制、半总统制三大理想类型,从现实的情况来看,议会内阁制要在发达国家且在两党制或者由一党独大的情况下采用才能使政局动态有序发展,否则,就会出现经常性政权更迭或街头无休止的争斗;总统制要在发达国家且公民民主素养很高和有出现高尚人格的民主领袖的情况下才能采用,否则会出现新独裁或政变或街头争斗。刚刚实行民主化的国家特别是刚刚实现民主化的落后国家要出现如上的情况只有可能性没有必然性,实行起来风险很大,只有集议会内阁制和总统制优点于一身的半总统制才能够使刚刚民主化的国家避免风险稳步前进,因此落后国家实行民主化后最好采用半总统制的具体民主形式。从这个意义来看,这场骚乱对泰国人民来说是不幸的,但对国际社会来说却是有益的,因为它给其他国家的人民上了一场生动而深刻的民主与宪政课!
    
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