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胡荣:农村基层政权退化与农民上访
(博讯北京时间2009年5月22日 转载)
    
      近年来农民上访人数不断增加,而且形成了信访洪峰。虽然信访是制度化的政治参与渠道,但由于现行信访制度本身的缺陷,上访造成了政治认受性流失。
     (博讯 boxun.com)

      实际上信访的观念基础不是民主,也不是以民为本,而是中国的封建人治传统。
    
      信访活动本来是《宪法》和国务院《信访条例》承认的政治参与,但实际上经常被地方政府视为闹事甚至敌对行动而受到打击和压制。在现有的体制下,上访人数的多少和程度是上级考核地方官员政绩的重要指标。在这种情况下地方政府输不起,一旦有人上访,他们必然以种种手段加以压制、打击和报复。由于地方政府输不起,因而直接导致了上访农民的输不起。在地方政府的高压和暴力下面,农民一旦走上上访这条路,如果他们没有办法告到地方官员使自己的问题得到解决,他们就会受到地方政府的无情打击(参看李钧德,2003)。因此,面对地方政府的打击和迫害,上访的农民要么彻底认输、认打、认罚而冤沉大海,要么与地方政府对抗到底,继续不断地通过上访把事情闹大以保护自己(参看应星,2001)。
    
      在深度访问中我们发现,不少到京上访的人的主要控诉已经不是最初促使他们上访的冤屈,而是上访过程中遭受的打击。另外,上访农民在上访过程中实现横向联合,已经是相当普遍的情况。在不同地区农民缺乏合法联合渠道的情况下,这种自发的垮地区联合对于无法掌握情况的地方政府是个现实的威胁。近年来针对地方政府不忠实执行中央政策和国家法律的集体抗争活动快速增长,并且组织化程度迅速提高,规模越来越大,对抗性日益增强,暴力化趋势普遍蔓延。2005年发表的《社会蓝皮书》表明,从1993年到2003年间,中国“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起,参与人数也由约73万增加到约307万。这项统计没有区分城市和农村,但据我们了解的情况,农村的情况比城市严重。对抗激化的主要原因是农民上访长期无效,农民的不满情绪爆发,以暴力冲击县乡政府的方式向上级政府施加压力,以期解决问题。
    
      农村地方政权退化的发生和深化,有着政策和制度方面的根源。政策性根源之一是在片面追求经济高速增长。在党的十一届三中全会以后,工作重心从过去的阶级斗争转移经济建设上来。但地方政府在很长一段时间内片面强调经济指标的增长,以牺牲其他东西为代价。为了追求GDP 的增长,地方政府的行为通常是只顾当前,不管长远。地方政权退化的政策根源之二是地方政府成了独立利益的政治经济主体。近十多年来所进行的财税体制改革,使地方政府特别是县乡两级政权,成为了具有独立利益的政治经济主体。1994从分税制实施以后,中央财政与地方财政实现了分灶吃饭,地方利益的边界更加清晰,地方政府追求地方利益的动机也更加明显。由于县乡地方财政普遍困难,上级政府就以“给政策”的名义把官僚体制多年恶性膨胀的后果强栽在农民的头上,把本应当由政府财政完全支持并从而由政府完全控制的地方公务员变成了必须搜刮民脂民膏才能生存的“税吏”。根据我们此次的调查数据,虽然因交不起税费而受处罚的比例只有5.9%,而被干部乱收费和乱摊派的比例则高在达26%.前文的回归分析也表明,导致农民上访的直接原因是农民交不起税费而被处罚,或是因为干部对农民乱摊派乱收费。
    
      造成地方政权退化的政策性根源之三是制定了不受任何法律党纪政纪制约的计划生育国策。由于计划生育作为一项基本国策,对基层党政往往实行“一票否决”和“政治承包”。因此,一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等“非常手段”来对待和处理那些超生的村民。把政治权力的空白支票交给没有民权约束的下级,造就的不仅仅是不受约束的权力,而且是一个名义上受体制保护的权力,这种权力破坏力极大,它所造成的所有破坏,账最终都会算在中央政府的头上。
    
      农村基层退化还有制度层面的原因。从制度层面看,基层政权退化主要是如下几个相互制约的因素造成的:第一,地方官员为了晋升追求短期内的政绩成为一个普遍的现象,异地为官、频繁调动以及过分量化的政绩评价制度使有政治抱负的县乡干部有动力从事短期行为,追求政绩,不顾长远的经济效益和政治后果。
    
      现有干部晋升制度的结果是,政府官员追求在任期内做出引人注目的成绩,向上级考核机构发出有关自己能力和绩效的信号,以便得到晋升。第二,由于上下级政府的同构性,下级存在的问题很难在上级那里得到纠正。在组织制度中,政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策,但上一级政府也面临着类似的制度环境和考核制度,因此身处其中的政府官员也表现出类似的目标追求和行为方式。第三,缺乏对基层干部自下而上的有效约束。由于我们的干部都是自上而下任命的,他们只会对他们的直接上级效忠,而不会对一般的百姓负责,因此一般的老百姓并没有有效的渠道可以影响和约束官员。
    
      因此,在现有的体制和政策环境下,一方面地方政府成为具有独立利益的政治经济主体,另一方面,中央政府又没有有效的手段可以对地方政府进行有效的约束。那么,作为执政者应该如何去面对和解决目前存在基层政府的退化现象,从而减少农民的上访呢?既然基层政权退化的原因是基层政权的权力扩张而没有得到有效约束,那么,最根本的解决办法就是要建立相应的制度去约束基层政府的官员,即通过制度创新来避免在国家建设过程中丧失对基层政府官员的控制和约束力。
    
      具体来说,首先,应该在现有体制的基础上逐步扩大基层政治参与,让广大农民能够通过更为广泛的有效的渠道来表达他们的利益。造成地方政权退化的最根本的原因是官权膨胀、民权式微。自1980年代中期以来开始的村级选举使农民可以通过民主的方式选举村一级的干部并在一定程度上以民主的方式参与村庄事务的管理(胡荣,2001)。但是,在更广的范围内,农民却缺乏有效的政治参与渠道(胡荣,2005)。本项研究的数据表明,虽然参与人大代表选举的村民比例不高,但是,基层人大代表的选举却可以在一定程度上减少农民到中央层次的上访。这充分表明,政治参与对于维护农民权益的重要性。在目前的情况下,执政党有必须拿出具体的措施,积极稳妥地推进政治体制的改革,让作为弱者的农民能够有较多的政治参与的渠道和途径。我们认为目前可以通过完善人民代表会议制度来扩大基层的政治参与。人民代表大会是我国的根本政治制度,虽然近年来人大的作用不断加强,但仍存在不少问题。要改变这种情况,我们认为可以从减少代表名额、实行代表专业化和延长会期等几个方面入手逐步改革和完善人大制度。当然,更为重要的是要逐步扩大人大代表的直选范围,可以先从县级扩展到市一级,然后再扩展到省一级。可以预见,随着人大代表的专职化和直选范围的扩大,人大代表的选举将会日趋激烈,人大制度将会发挥越来越重要的作用。
    
      其次,维护司法公正,真正做到依法行政,让老百姓树立对法律的信心,对于维护农民的权益和有效管束基层政府官员都具有非常重要的意义。在目前情况下,农民法律意识不强,不善于利用法律武器,通过诉讼或者仲裁这些程序来解决问题,而是一味地凭借自己的主观想法去直接找领导或有关职能部门,通过上访喊冤这种古老的形式来解决问题。这与我们的法律体制存在种种问题有一定的关系。比如说律师收费过高,很多贫困农村里的老百姓交不起诉讼费、律师费,虽然如今有了法律援助,但受人员、经费等因素的制约,根本顾不过来,而且法院司法不公正的现象也在一定程度上存在。一个普通的民事诉讼案件通过法律部门的正常途径,有时候一年两年都不能解决什么问题,使得有些老百姓不敢通过正常法律途径打官司。如果能够做到司法公正,如果通过诉讼比上访更能帮助农民解决权益受侵害的问题,那么,农民就会更多地通过法律途径而不是上访来维护自己的权益。
    
      总之,基层政权的退化是体制上的原因造成的。要走出基层政权退化的怪圈,就必须有体制上的改革和创新,建立起能够对基层官员进行有效管束的制度。也只有这样,社会才能稳定,国家才能长治久安。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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