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中国耕地制度存在的问题及政策选择/张路雄
(博讯北京时间2009年5月07日 转载)
    
      中国农村的土地承包制已经实行30年了,农村的经济社会面貌发生了极大的变化。如何认识和解决耕地制度和经营形式面临的问题,以及如何进行政策选择,需要深入研究,并给予明确回答。
     (博讯 boxun.com)

      一、农户耕地经营规模太小是我国农业的主要特点
    
      按照2006年全国农业普查数据,我国有农业生产经营户2亿户,住户农业从业人员3.42亿人。共有耕地18.27亿亩(1.22亿公顷),户均耕地 9.13亩(0.61公顷)劳均5.3亩(0.36公顷)。与世界其他国家按农业人口人均耕地数量比较,中国为0.1公顷,只是印度的1/3,越南的1 /2,日本的1/12,韩国的1/2,英国的近1/60,美国的1/300。就规模来讲,中国的户均规模几乎是世界上最小的,而且一户的耕地还分成好几块。经营规模太小是中国农业(主要是种植业)的最主要特点,也是其存在的主要问题。
    
      耕地规模过小,导致在灌溉、排水、机耕、植保、农田基本建设等方面,农户很难独立完成。分户经营实行30年了,但到现在,许多人对以上这些情况并没有清晰的认识。从开始分户经营以来,就有许多人大讲什么 “使农民成为独立的生产经营者”。其实,这不过是脱离实际的空想,尤其是使所有农户都成为独立的生产经营者是完全不可能的。只有减少农民,培养一批有文化、有经营管理能力的农户,并且创造机制使那些离农者的耕地不断向这批农户手中集中,才会逐步形成一批有独立经营能力的农民。
    
      规模经营过小带来的问题是劳动生产率极低,在开放的条件下,我国大宗作物(主要是小麦、玉米、大豆、棉花这四种大宗农产品)基本上没有国际竞争力。小麦、玉米都是我国的主要粮食作物,大豆目前是最重要的油脂作物。耕地规模过小关乎我国的粮食安全问题。
    
      二、当前耕地流转比重很低
    
      据农业部经管司的数据,2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩,占家庭承包耕地面积的4.57%,比2005年增加了1.5%。到2007年底,全国流转面积占承包耕地面积5.2%,比上年增加0.7个百分点。耕地的转包和流转在实行分户承包之初就开始提倡。但几十年了,与劳动力转移的速度和比重相比,差距甚大。目前,农村劳动力中在非农产业就业的有近40%,而耕地流转只占耕地面积的5%左右,两者相差8倍,而且大多数耕地流转没有促进规模经营。农户间的流转占了整个流转的2/3。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块,无法实现连片耕作,虽然就接包户来讲所种耕地面积有所增加,但无法实现连片的机械耕作,所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。
    
      为什么耕地流转的比重与农民中农转非的比重相差很大,土地流转的政策意愿与实际结果相距很大?
    
      第一个原因是,土地是农民的基本社会保障。目前,绝大部分进城农民工都没有得到与城市居民一样的社会保障。近几年,一些地方已经开始给农民工缴纳养老保险,但由于养老金账户在各省之间不能转移,甚至在同一省内也不能转移,所以,真正能享受到养老保险的农民工很有限。失业保险绝大部分农民工也不能享受。目前政府有关部门正在考虑完善这方面的政策,但政策的颁布和实施还将是一个缓慢的过程。所以,目前土地依然是农民工养老、失业的基本保障。这是耕地流转慢的一个非常重要的原因。
    
      第二个原因是,在耕地转包中没有发挥集体经济组织的应有功能。集体经济组织在耕地流转中的第一个功能是接受转包耕地。1984年中央1号文件规定:“社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包。”1987年中央5号文件明确规定为:“长期从事别的职业,自己不耕种土地的,除已有规定者外,原则上应把承包地交回集体,或经集体同意后转包他人”。集体经济组织在耕地流转中的第二个功能是调整地块,使接包户耕地尽可能连片。农户间自由的转包是无法实现连片耕作的,只有集体通过调整地块,才能实现这个目标。由于目前集体经济组织的这个功能没有得到发挥,所以,绝大部分农户之间的自由转包不能连片,对规模经营没有太大的促进作用。
    
      三、集体农场和家庭农场应成为规模经营的主体
    
      搞规模经营的关键是要创造一种机制,使得离农人口的耕地能够不断向继续务农者集中,形成一种能够使经营规模不断扩大的制度。
    
      耕地规模经营的经营方式有如下几种:一是公司型种植农场(日本叫私法人经营的农业企业),这其中应该包括以雇工经营为主的种植大户。按农业部的数字在流转耕地中公司经营的占36.1%,按此推算,占到全国耕地面积的1.88%。也可以说公司型种植农场目前已经占了全国耕地面积的1.5-2%。二是集体农场,即由集体经济组织统一经营的农场。就全国讲,经济发达地区集体经济实力较强的村存在集体经营的农场。另外,近几年在黑龙江地区也发展了一批集体统一经营的规模经营农场,当地称为农机合作社。估计全国集体农场的经营面积不到耕地的1%。三是家庭农场,在集体经济组织的帮助下,农户家庭形成大规模连片经营,并且以自己家庭的劳动力为主进行机械化耕作。目前,除了在东北地区,尤其是黑龙江有一定数量外,其他地方很少。笔者估计,家庭农场的占地面积达不到 1%。
    
      按以上三种规模经营形式算,在全国,土地规模经营中已经形成了以公司制企业经营为主的局面。
    
      在世界上大多数国家的农业都实行家庭经营制度。例如在日本,私人公司一直被限制进入农业领域,原因在于:第一,在耕地面积较少的生产条件下,即使公司管理和资本运用的很好,也很难获得利润,除非不考虑环境因素,进行破坏性经营;第二,股份公司参与农业的真正目的是为了获得土地,然后想方设法将农业用地转化为非农使用,如开发房地产、建厂房和其它休闲设施,以获取利润。中国农地规模经营难道要走公司化经营的道路吗?笔者认为,中国的这些公司制农场之所以可以生存,并不是由于其经济效益高。而是因为:一方面,目前农户没有这么大的资金实力来兴办这类企业;另一方面,这类农业企业与非农企业不同,目前都不承担职工的社会保险等费用,这大大降低了企业的成本。
    
      我国在推进农业产业化进程中,应当遵循农业发展的规律,鼓励发展集体农场和家庭农场。
    
      四、应当发挥耕地集体所有制在规模经营中的优势
    
      笔者认为,耕地私有化对农业的现代化和耕地规模经营不会有任何促进作用。
    
      首先,实行耕地私有,所有者不会对土地有更多的长期投入。
    
      所谓对耕地的长期投入,一方面是农田水利建设方面的投入,另一方面是有机肥的投入。农田水利建设,包括平整土地(包括修梯田等)、兴建小型水利设施等。没有集体的统一协调组织,农田水利建设是不可能实施的。在实行耕地私有化,且一户平均只有几亩地的情况下,即使是一些农户有想法、有实力,也基本上无法进行这项工作,因为这些工程都会涉及别人的耕地。再看有机肥的使用。即使美国等实行耕地私有的发达国家,农场主也不施用有机肥。因为农牧结合的农场只占很少比重,其他农场没有有机肥。目前我国绝大多数农户都不饲养牲畜,大多数农户不经营养殖业,根本没有有机肥的原料。替代有机肥的是秸秆还田,这项措施在美国等国家已经普及多年,对土壤有机质的保护有很好的效果。但我国平均耕地规模太小,一家一户搞秸秆还田是不可能的。在这种条件下,既使土地私有化也不会促进秸秆还田。所以,关于在中国实行土地私有会增加对耕地的长期投入,这不过是一些人的主观臆想,根本没有可靠的事实根据。
    
      其次,在私有制下无法一直坚持耕者有其田的原则。
    
      由耕作者拥有自己耕种的土地,这是调动农民积极性的根本手段。但从世界农业发展的历史过程看,在土地私有的条件下,无法一直坚持实行耕者有其田的原则。美国、日本农业在土改后的发展历史都可以证明这点。
    
      在土地改革完成之后,1952年日本颁布了《土地法》,该法第一条规定:“农地由耕作者本人所有是最为适当的”,耕者有其田是日本《土地法》的基本宗旨。但日本在1970年对《农地法》修改之后,就逐步放弃了耕者有其田的原则。因为规模较大的那些“农业生产者”都是以租地为主进行生产的,这些耕作者并不是全部耕地的所有者。要鼓励土地流转,鼓励土地租赁,就只有放弃耕者有其田的原则。
    
      美国也在土地私有制下经历了实行耕者有其田,到放弃耕者有其田的历史变化过程。美国的农地自有率,在19世纪前期占95%以上,到20世纪初为50%以上,1990年以前还有30%以上,到1999年只有25.6%了。农场主主要依靠租用别人的土地进行经营。美国的历史也证明,在土地私有制下无法坚持耕者有其田的制度。
    
      第三,土地私有不利于实现规模经营。
    
      有不少学者认为,耕地没有实行私有、产权不清是限制土地流转的根本因素。但从日本和我国台湾省的经验看并非如此。日本自60年代以后一直鼓励通过土地的买卖促进规模经营,但效果极为不理想。根本原因是农民不愿意卖地。因为地价上涨很快,农民更愿意把土地当作资产保留,而不愿意出售。在台湾,从1962年起搞了两次土地改革,都以扩大经营规模为目标,但成效不大,仅仅有7.84%的农户放弃了土地所有权。原因是买卖双方都不愿意。卖方认为:土地为祖遗财产,不可轻易处分;土地不卖,留着只会涨价;万一子女在都市失业,回来有地可种,耕地等于保险金。买方认为:农业收益不高,买地无利可图;地价昂贵,不堪负担,借款买地,得不偿失。所以,如果大陆也实行土地私有,不仅不会促进耕地所有权的转移,还会成为耕地集中的障碍。
    
      在我国,土地集体所有是有法律保障的制度。笔者认为,应该利用其优势,使其在我国农业现代化中发挥积极的作用。在我国实行分户承包制以后,一些日本农经学者认为,在坚持土地集体所有的条件下,中国在规模经营的道路上可能将比日本更顺利。土地集体所有将更有利于实行耕者有其田的原则,并且在集中离农者耕地的手段方面,比实行土地私有制有更多有效办法。我国如果能发挥这种制度优势,会在城市化、工业化的过程中,更有效地把耕地集中给那些继续务农者,可能在我们这个人均耕地很少的国家中,创造一种有效的逐步实现耕地规模经营的模式。
    
      五、耕地实现流转后要注重维护耕作者的权益
    
      刚实行分户承包时,承包权与使用权、承包者与耕作者是统一的。现有的政策也主要强调保护耕地承包者的权益。随着城市化步伐的加快和城乡分割格局的改变,两权分离、两者分离的情况将日益增加。单单维护承包者利益的政策,不等于保护耕作者的利益,并且可能会加剧出租、转包土地的不稳定和耕作者利益的受损。耕作者是农产品的生产者,我们的政策必须以调动耕作者的积极性为目标和出发点。只有保护耕作者利益,才能调动耕作者积极性,才有利于我国农业生产的发展。
    
      保护耕作者利益,首先要促进耕地向务农者手中集中。要完善进城落户农民交回耕地的制度。在户籍制度及相应配套制度改革后,满足四个条件(转为城市户口或者是转移到城市居住、有稳定的就业、已经享有城市居民的社会保障待遇、已经不再耕种土地)的进城落户农民,应该交回承包耕地。其次,要鼓励离农者放弃耕地,对放弃耕地者给予奖励对已经取得城市社保者应实行以社保换地租的办法。我国农户规模太小,即使达到最低合理耕作面积,租用耕地也要占总面积的90%以上,耕作者地租负担过重。由于我国还难以形成城乡统一的社保制度,所以可对进城后享受社保,但还无法放弃承包权者实行以社保换地租的办法。第三,必须对出租、转包耕地的期限、合同内容等有详细的管理规定,切实保护耕作者利益。对地租要有上限规定,对出租者收回耕地要有严格限定。
    
      六、完善和加强农村双层经营制度
    
      在分户经营成为主体经营形式之后,从80年代初开始一直有一种争论,即:是把联产承包、双层经营作为一种制度确立起来,还是实行彻底的分户经营体制?当时的中央决策者,尤其是当时的农村政策主要制定单位,主张完善联产承包制的双层经营体制。这种主张体现在当时一系列的中央有关农村政策的文件中。如,1986年中央1号文件指出了集体统一经营层次存在的必要性:“一家一户办不好或不好办的事”应该由集体经营层次来承担。1991年的十三届八中全会决议更是明确提出:“双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善”。
    
      虽然中央文件对双层经营体制有了概括性的规定,但是长期没有相关法律,因而缺乏有效的法律规范和保护。20世纪90年代中期,村办集体企业基本上实行了转制,成为了私人企业,集体经营层次所赖以发挥作用的基础被摧毁。在第二轮土地承包中,大部分地方取消了集体留存的机动地,这样村集体经济组织基本上没有了收入。在农业税取消后,连与农业税一起收缴的集体提留也无法存在。1999年宪法修改使“统分结合的双层经营体制”载入宪法,但此时,还在实行双层经营的地方,尤其是集体统一经营层次还在发挥作用的村已经寥寥无几。
    
      但是,分户经营后农户的耕地太少,存在着不少“一家一户办不好或不好办的事”,而且这些事情往往对我国农业现代化有着重要意义。因此,对集体统一经营层次发挥作用,有着客观必然的要求。从现实情况出发,笔者认为,应当进一步完善双层经营体制,并把完善集体经济组织土地调整职能作为完善双层经营体制的重点。如果赋予集体自己决定承包期限的权力,赋予集体小调整耕地的权力,可以形成一种随着农户耕地的流转和退出,逐步扩大继续务农户经营规模的机制,尤其是集体可以通过调整使耕地连片,便于机械化耕作。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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