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我主张的土地制度改革方向/李昌平
(博讯北京时间2009年4月23日 转载)
    
     进入90年代以来,中央一直致力于在法律上保护乃至扩大农民地权,如出台《土地承包法》延长农民土地承包权期,颁布《土地管理法》保护农民地权不受侵犯、并提高土地征用补偿标准,出台《物权法》促进农民地权流转、入股、继承等等。可实际情况却是,和80年代相比,农民在90年代获得的地租增值收益是下降的,获得的土地资本化收益更是下降的。为什么保护农民地权的法律不仅不能增加农民地租增值和土地资本化收益,反而导致减少呢?这是中国立法者应该深刻反省的。
     扩大农民地权一定要抓住两个核心:一是要让农民占有更多地租增值,二是要让土地成为农民的发展资本。抓不住这两个核心的任何制度安排,无论是什么“化”或是再延长承包权70年或是永佃制、永包制或承包权物权化,都可能是假保护农民地权之名,行剥夺农民地权之实,是一种“制度性”欺骗农民、便于强势阶层剥夺农民地权的“技术性”手段。这种情况上世纪90年代以来在一些地方频频发生,是一定要加以防范的。 (博讯 boxun.com)

    
     土地制度安排中必须坚持的原则
    
     在土地制度安排上,我认为在吸收农民实践创新和学界讨论的基础上,必须遵循以下五个原则:
     第一,《宪法》原则。坚持和落实《宪法》规定的“土地村民集体所有制”,这个要是否定了,土地就没有合法主体了。土地集体所有制否定了,如果有地主回来要 60年前的土地,就合理合法了(这样的苗头在农村已经普遍存在了),连共产党建立的新中国、新政权的合法性都成问题了。
     第二,地主唯一性原则。农民集体是农村土地的唯一主体。不可以用“增人不增地、减人不减地”或“使用权7 0年不变”或“承包权永久化”等法律、政策规定,虚置土地所有者,导致所有者缺位或一地多主;土地依法征用(用于公益)或改变用途(农转非),由村民集体(唯一地主)依法决定,70%以上集体成员签字同意为有效。
     第三,同地同权原则。同样的地(农地或非农地),不管是个人所有的,或是集体所有的,或是国家所有的,不同主体都具有同等的土地权益。
     第四,地权必须依法承担相应的责任和义务——多功能原则。土地不仅是生产要素和私人财产,它还要承担粮食安全、公益事业、生态、社会稳定、村民自治等功能。
     第五,农民主体性原则。农村土地处置权属于土地所有者——农民集体。土地产权如何经营管理、土地产权收益如何分配,由全体村民按照“村民委员会组织法”自主决定。中央和地方政府或专家学者等等,都不宜直接插手农民和农民集体在地权经营和地权经营收益分配自主决定权或选择权。国家土地政策改革,要充分尊重农民的创造和意见,农民是最主要的参与者,不能将农民排除在外。
    
     新土地制度的具体内容设计
    
     在坚持上述五个原则的基础上,重要的是如何调整地租增值和土地资本化收益分配,扩大农民和农民集体地权。建议新的土地制度由四部分构成,以完善土地农民集体所有制。
     第一部分是农地农用权保护和管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地,不论是国有、集体所有或是个人所有、还是地方政府所有,都必须遵守农地农用规划,不得随意农转非”(但农民可以在农地农用上有更多的选择,如稻田可以养鱼或在鱼池边建猪舍养猪等等)。
     非国有土地农用权,只许依法在农民之间交易,集体所有的农地权,村社内部转让优先;农民集体之间可以交换或买卖农地;非农民不得购买农地;更不许购买农地擅自改变用途或闲置;农民之间、农民集体之间交易农地,免征税;从事定购粮、定购棉生产的农地,享受政府补贴;鼓励个人、集体或企业将国有荒地、沙地、盐碱地改造成可耕地,开荒者可享受政府补贴,并取得开荒地的永久农用权。开荒地如果不享受政府补贴,可在10年之后减半“农转非”;集体土地承包是否“平均分配”、是否收取承包费、承包费如何分配等等,应该由农民集体依《村民委员会组织法》决定;国家成立土地银行,以帮助农民在村社内部建立土地信用社,农民的承包地或份额所有权可以在村社内部的土地信用社抵押贷款。
     农民退出集体,其份额所有权可以由农民集体收购,农民集体通过土地信用社按照“事先约定”的份额地权价格给予退出成员的补偿。成员退出补偿金从合作金融收益或承包费中列支。
     第二部分是土地“农转非”管理制度。城市化和工业化的发展,必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法律效力的发展规划有序进行。按照规划“农转非 ”的土地,农地所有者和政府各得一半。如:某块农地10亩,规划在2008年8月“农转非”,到2008年8月时,这块地即为非农用地了,政府无偿获得 5 亩,土地的原主人(该农民集体)失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地,只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业;原所有者(农民集体)得到的5亩非农地,由土地所有者自主处置,或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地,在土地市场上购买,不需要找政府,政府是公平交易的维护者。农民集体建设用地也是“非农地”,享有同国有“非农地”同等待遇,但要依法纳税;集体小产权房和大产权房也一视同仁,但也要同等征税。国有或地方政府所有的土地“农转非”,也按照“减半”的原则处置。
     第三部分是非农用地交易和开发管理制度。已经“农转非”的土地,由土地所有者自主处置,出售给开发商或自己开发都可以(政府应该将新城区的停车场、市场和农民工住房等适合农民集体开发的建设项目,规划给农民集体开发,让农民集体获得稳定的地租增值和土地资本化收益),但所得的增值收益必须依法纳税,按照累进税率计征,增值越多,缴税就越多。土地增值所征税收,归全民共享,用于增进全民福利(避免各地为GDP和财政收入开展土地征收和土地价格大战)。
     “农转非” 的土地,所有者也可以选择闲置,但必须缴纳土地闲置税,闲置时间越长,税率越高。国家或地方政府所有的土地,“农转非”后,一半用于公益,另一半由政府按照“公开地价”在市场上公开拍卖,也要依法征税,税后所得归属同级政府财政。商业或工业用地,只能在土地市场上购买取得,废止政府垄断非农地交易的一切法律法规和政策。农民集体所拥有的非农地,互相之间可以换地,并享受税收优惠。
     第四部分是地权实现的基础性制度。土地产权实现的基础性制度是一个体系,主要包括地权登记和确认制度、地价评估制度、地价公开制度、土地规划和编制制度、土地金融制度等。
    
     农民地权实现的基础性制度体系
    
     地权登记和确认制度:国家成立专门的地权登记机构,对每一块土地都必须登记,明确所有权人,在此基础上由政府颁发土地所有权证。所有权人可以是个人、农民集体、地方政府、企业或国家代理人等;持有土地所有权证,依法行使土地处置权。假如农民集体持有土地所有权证,政府征地就无法操作了,农民集体就可以持证并依据宪法起诉政府违法。现实是政府违法征地——强占农民集体的土地所有权,农民集体没有主体资格和产权证明起诉政府,以维护所有权人合法权益。地权登记,给土地所有者发地权证,是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础。
     土地估价制度:政府成立或授权民间专业的土地估价机构,对不同所有者所有的土地进行估价。合法的估价机构对土地做出的估价具有法效,是土地交易价格的法定依据,也是依法纳税的法定依据。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉条件或交通条件等,土地价值就会提高,所有者可以重新申请估计。土地的自然供给虽然是固定不变的,但土地估价制度,有利于调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。这项制度,对于我国盘活存量土地、守住18亿亩耕地,在促进经济社会发展的同时保障粮食安全,具有重大意义。守住18 亿亩红线,靠严格管制征地是不够的,更重要的是调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。
     地价公开制度:法定估价机构对土地估价之后,通过专门的网站、报纸或杂志等,向社会公开地价。地价公开,有利公平交易、降低交易成本、土地金融发展以及市场经济体制的巩固和完善。对于防止土地交易和抵押过程中的欺诈和腐败,意义非常重大。
     土地规划与编制制度:对每一寸国土都要规划和编制。国土的使用和开发,都必须依据规划和编制。例如:城市不断发展,土地农转非是必然的,但必须依据规划和编制“农转非”;农业用地,也要规划和编制,有利于提高农业效率和粮食安全。由各级政府在中央政府指导性框架和土地法规约束下起草土地规划和编制,提请同级人民代表大会和上级人民代表大会表决,两级人大表决通过即产生法律效力,任何个人和政府不得随意更改。随着经济社会发展,依据土地规划和编制对土地实施“ 农转非”,在依法“农转非”的过程中,政府无偿获得不高于农转非土地50%份额的公益用地。公益用地用于公益和农民工住房;非公益用地只能通过市场取得,严禁政府供应非公益性用地。
     土地金融制度:地权要充分实现,必须要有土地金融制度。鉴于我国的土地制度是农民集体所有制为主的实际,建议建立双层(两级)土地金融制度。即:国家要建立土地银行——帮助农民集体实现土地所有权产权;农民集体要建立土地信用合作社——帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以士地所有权在国家土地银行抵押贷款,充实农民集体(合作组织)的土地信用社本金;农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体(合作组织)土地信用社抵押贷款,以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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