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反贪腐促成美国公务员的政治中立/徐贲
(博讯北京时间2009年4月19日 来稿)
    
      由于金融海啸冲击,在美国不但民间企业裁员,甚至连公务员也不再是铁饭碗了。今年2月份,数以百计的加州政府各处办公室大门紧锁,超过20万名公务员被迫休无薪假。公务员不上班,给普通民众带来了不便,因为他们在日常生活中经常需要与种种公共服务机构打交道,如申请证件、审核文件、交通管理、违章罚款、批准房屋改建、纳税、办各种手续等等。
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      美国人与公务机构和人员的关系既暧昧,又矛盾。一则是离开他们办不成事情,二则是觉得他们低效、无能,就算是办成了事情,也叫人不痛快。美国公务机构(人们称之为“官僚机构”)办事刻板,但在普通民众心目中还算“干净”。这不仅是因为公务员们极少有以权谋私的事情,而且还因为他们不沾“肮脏的政治”。
    
      美国遵行的是一种政治上中立的公务员制度。公务员可以在政党竞选中投票,但不可以积极参加政党政治活动,不得担任某一政党的官员,不得担任政党全国代表大会的代表,不得为某一政党传播其政治主张。这个规定是1932年国会通过的“哈奇法案”所规定的,为的是保证公务员在政治立场上公正、正直,也是为了保护他们不受上司的政治压制和威胁。据上世纪80年代的统计,在280万个联邦公务员职位中,只有几千个是政党授予的职位。
    
      美国联邦公务员分两种:择优竞争的公务员(民事机构人员都属此类)和特殊服务的公务员(如外交人员、联邦调查局、国家安全人员)。州和地方的公务员的择优竞争与联邦公务员相似。美国的文官制度曾经深深纠缠于政党政治之中,后来因造成严重的权力腐败而被改革,形成了今天的文官政治中立原则。
    
      1828年,安德鲁·杰克逊在“民主党”的帮助下,当选为美国第7任总统之后,把很多政府职位给了他党里的朋友。他的这种做法叫作政党分红制(spoilssystem)。以前州政府常常用这种制度,但是杰克逊是第一个运用这种制度的总统。现在美国人都认为,这个制度不好,总统应当把政府的职位给有本领、有能力的人做,不应当给那些只是对他效忠的人做。但是,在杰克逊时代,支持这个制度的人说这是最民主的制度,因为每个新总统用他自己党里的人,政府的职位就可以常常换人,更多的人有机会参政,而且这些政党分红者一定可以与总统合作。
    
      一种制度在建立和开始实行时,它的弊端往往看不出来,政党分红制就是这样。这种制度在第16任总统林肯时期(1861-1865)还普遍实行。但到了第18任总统格兰特时期(1869-1877)这种政党利益均沾成了政府腐败的主要原因之一。19世纪 70年代的美国政府贪污腐败,总统虽然都比较诚实,但他们的党徒亲信却营私舞弊。在政党分红制度下。政党当权了,有太多利益可分,吸引许多小人来图利。这些人不关心国家利益,不理会人民生计,只顾到自己的钱财和势力。政客既然贪财,富人就有机会收买政客,操纵政府。结果政府的措施往往只为大企业大商家打算,人民就倒了霉。
    
      当时美国两党都有很多人对这样的政府不满,纷纷要求改革,首先就要废除政党分红制。这一改革由海斯总统(1877-1881任总统)首先提出来。他说,为国尽力的人才是为党尽力的,国家一定要放在政党之上。他用人的时候都是按照才干来委派。但是当时国会不支持他的改革。直到1883年阿瑟总统上任,才通过文官改革的法案,成立“文官委员会”,用考试的方法来任用文官。
    
      公务员人事管理局是招收、考核、任命政府工作人员的招考中心。它登广告、招收新雇员、准备和管理全国的口试和笔试、登记考试合格者姓名。人事管理局有一项政策,即把雇用新人员的职责交给各个机构,但须遵照该局的标准。各个机构可以提升内部的人或调用已在政府中工作的公务员。但是,如果要雇用新人员,就必须请求人事管理局从它的申请人名册中保举可能的候选人,然后再按常规程序挑选。今天,公务员的量才录用和政治中立已经成为民主制度的重要部分。
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