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日本政党补助法制的研究/何子伦
(博讯北京时间2009年4月07日 转载)
    
    一、前言
     (博讯 boxun.com)

     政党为现代民主政治运作之主体,亦为议会民主主义制度之核心。在现今政治社会中,政党已扮演举足轻重的角色,其作为民意媒介,藉由实现政党政策,发挥形成国民政治意志之功能。
    
     然而政党系人组成之组织,其又肩负维系民主政治之重任,倘无建全之财务,实难维持其运作,间接将损及民主政治之稳定。因此,为维持政党正常运作,同时避免其违法筹募政治资金,先进国家多有立法资助政党之例。日本有鉴于政党之重要性,以及多起政党违法收受政治献金事件,于平成6年(1994年)3月制定「政党助成法」,由国家给与政党资金之补助。此一作法,或可作为我国现行公职人员选罢法对政党补助,或是未来政党法有关政党财务之立参考。以下即就此法之内容,略予说明。
    
    二、政党助成法制定之背景
    
     日本政治上因发生多起法收受政治献金事件及贪污案,诸如洛克希德事件[1]、里库路特事件[2]及金丸事件[3]等,引发人民对政治之不信任。其间政府咨询机关第八次选举制度审议会提出,「为消弭政治腐败,以及强化政党投入政治活动之财务,须予其公共之补助」。为防止类似事件发生,并限制企业等团体对政党等政治团体之政治献金,国会于平成6年(1994年)3月制定「政党助成法」,作为新修正政治资金规制法大幅限制企业、团体对政治人物个人的捐款后之替代措施。本法不仅为政治改革四法之一[4],属选举制度及政治献金制度改革之一环,并创设国家对政党补助之制度。其目的在确保政党公开公正从事政治活动,以健全民主政治之发展(参照本法第1条)。
    
    三、政党之定义
    
     政党助成法之立法目的,既系国库给予政党资金之补助,其补助之对象自以政党为限。然而政党固系体现人民结社基本权之团体,并为宪法所保障(参照日本宪法第21条),惟并非所有政党均得成为国家补助之对象,其须符合下列条件之一(参照本法第2条):
    
    1、拥有5席以上众议员或参议员之政治团体。
    
    2、拥有众议员或参议员席次之政治团体,且于最近一次众议员总选举,抑或前
    一次或前前次参议员通常选举,全国得票率2%以上。
    
    四、政党补助之金额与分配方法
    
     依政党助成法规定,由国家给付政党补助金予受补助之政党,其金额之计算及分配,分述如下:
    
    1、政党补助金之总额
     补助总金额以每年一月一日的人口数为基准,乘以每人250日圆,所得之金额总数即为补助金之总金额(参照本法第7条第1项)。以日本人口为1亿2千6百万人计,故政党补助金总额约为317亿日圆。
    
    2、政党补助金之分配
     各政党得获得之补助金,系以补助金总额半数,按各政党所属议员数占总议员数的比例分配给各政党,半数则依得票率来分配(参照本法第8 条)[ 5]。此种以过去选举结果作为分配之方式,对于新成立之政党极为不利,且在小选区制下,议员席次未反映得票率之情形,亦将产生问题。
    
    五、政党补助金之申请与给付
    
    1、政党之申请
     得接受补助之政党于每年1月1日起15日内,载明政党现行名称、主事务所所在地、代表人及所属国会议员姓名等事项,向总务大臣提出申请。符合受领条件之政党,若未提出申请,不得分配领取补助金[6]。申请应备事项应于公报揭示,政党之申请书,包括添付之文书,应自公示之日起五年内,于总务省供公众阅览。
    
    2、补助金之给付程序
     总务大臣于国家预算成立后,算定应给付各政党之补助金额,作出给付决定,通知各政党,并于以公报公示。对各政党补助金给付方式,系于每年4月给付总额四分之一,7月给付余额的三分之一,10月给付余额二分之一,12月给付剩余金额。
    
    六、政党补助金之用途与报告义务
    
    政党补助金之用途,基于尊重政党活动之自主性,由政党自由决定使用方式(参照本法第4条)。然而政党补助金既系以人民税捐为其财源,是其应受妥适之监督。因此,本法要求受补助之政党负有备置会计帐簿之义务,同时并课予政党向总务大臣提出报告书之义务。政党倘未提出此等报告书,得停止其全部或一部之补助(参照本法第34条)。且基于资讯公开之要求,此等报告书之要旨应于公报中公示。
    
    此外,政党提出之报告书,以及其经公认的会计师与监查法人监查后之监查意见书、监查报告书,自公示之日起五年内,于总务省供公众阅览。政党支部之相关执告文书,则于都道府县选举管理委员会供公众阅览(参照本法第31条)。
    
    七、政党补助金之返还
    
    政党违反本法之规定,总务大臣得为停止给付补助金全部或一部之决定,对已受领之部分,亦得定期限命其返还。政党以补助金充作政党基金,或补助金未完全支出,总务大臣得命其返还余额。政党解散时,剩余之补助金亦得命其返还。
    
    八、政党补助金之法律争议
    
    政党助成法施行后,固有助于稳定政党财务,健全政党政治之发展,惟其并非完美无缺,仍引发若干批判,兹分述如下:
    
    1、国家介入政党财务,影响政党自主性
    
    近代政党系透过发行报纸或政党刊物、党员缴纳之党费,以及政治献金等自身之政治活动,筹集其所需之政治资金。一旦轻易获得国家之补助,将大幅减低政党本身之机能,且极易产生国家控制政党之危险,阻碍政党自主动空间。甚至恐有违反日本宪法第89条政教分离之基本原则。
    
    2、排除小党之补助,违反平等原则
    
    如前所述,政党助成法并非对所有政党均给予补助,原则上须于国会拥有席次,且得票率在2%以上之政党,始能获得补助。在此情形下,小型政党即不在补助之列,形成政治上之不平等。
    
    3、补助金分配方式,保障既得利益之政党
    
    政党补助金之分配,系以过去选举结果作为基准,故新成立之政党既尚未参与过选举,即无法成为得受补助之政党,显然偏重保障既成政党之利益。
    此外,政党补助金之金额,并非分配予符合补助条件之政党,而系分配予符合条件且提出申请之政党。换言之,符合补助条件之政党中,若有未提出申请者(例如日本共产党),其原本应获得补助之金额,并非归还国库,而系分配予其他政党,致各该政党得获得高于原本补助额之补助金,此不啻形同变相政治分赃。
    
    四、未明定补助金之用途,恐形成规范漏洞
    
    政党补助金之用途,基于尊重政党活动之自主性,并未有任何限制,由政党自由决定使用方式。此固维护政党财务自主,却也留下弊端滋长之空间。其虽辅以会计报告及查核之规定,然此是否足以防弊,仍不无疑问。
    
    九、结语
    
    我国对于政党之补助,见于公职人员选举罢免法第43条第5至7项规定,对最近一次立法委员选举全国不分区及侨居国外国民立法委员选举政党得票率达百分之五以上之政党,每年拨给竞选费用补助金,每票补贴新台币五十元。此仅规范补助之金额,至于其他相关规范,则付之阙如。相较于日本,不惟补助之规模无法相提并论,即在法制层面,亦相形失色。为确保政党政治永续发展,似可采择日本政党助成法若干规范,于政党法中或另立专法,明定国家对政党之补助,并详予规范其用途及监督查核机制,使我国政党法制臻于完善。
    
    [1]事件起源于美国洛克希德公司为与竞争对手争取订单,在推销其新型广体飞机--L-1011三星客机时,不惜向日本首相田中角荣及其他重要政治家行贿5亿日元,田中因金权政治问题被迫于1976年12月下台。
    [2]事件起源自里库路特公司(株式会社リクルート)以低价向政界要人赠送股票,政界要人再于市场上高价抛售的行贿手法被揭露。自民党五大派中除了河本派,其他四派自会长以下所有要员全部涉及此案,自民党声誉一落千丈。副首相兼大藏大臣宫泽喜一、法务省大臣长谷川峻、经济企划厅长官原田宪先后被迫辞去内阁阁员职务,中曾根康弘也被迫辞去中曾根派会长职务。
    [3]此事件发生于1991年9月,前自民党副总裁金丸信与前新泻县知事金子清,共同向东京佐川急便公司收取5亿日元的违法政治献金。
    [4]所谓「政治改革四法」,系指1994年有关小选区比例代表并立制及政党补助金等政治改革法律,除「政党助成法」之外,尚包括「众议院议员选举区划定审议会设置法」,以及「公职选举法」、「政治资金规制法」之部分修正。
    [5]自政党助成法施行十二年间(1996年至2006年),各政党领取补助金之总额为3760亿。其中自民党1796亿,民主党842亿,社民党287亿,公民党270亿,其他政党565亿。参见2006年12月30日「しんぶん赤旗」。
    [6]例如日本共产党虽符合补助之条件,但拒绝提出申请,即未领取政党补助金。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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