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“参与式”预算改革:“温岭模式”溯源/洪其华
(博讯北京时间2009年3月11日 转载)
    
      “现在中国各地的地方政府有一个行为模式,做事就做第一位的东西,决不抄别人的。所以你温岭搞民主恳谈、参与式预算,即使你搞得再好,也没有人愿意去直接抄回来。要做就要做天下第一。”
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      4月4日,温岭新河镇公开政府“钱袋子”的做法再次吸引了外界的关注。
      
      人大代表围绕财政预算调整问题大大方方地参与讨论并投票表决,这个曾经在中国绝大多数乡镇基层群众中遥远而神秘的事情,现在在当地人看来已经是很平常的一件。从借鉴巴西榆港市的地方参与式预算改革经验,到新河“民主恳谈会”,中国乡镇在预算过程中引入民众的参与,已经称不上是新鲜事。
      
      但从1999年在温岭开始的民主恳谈到现在每年要做的参与式预算,思路来自哪来?如何能不断发展到今天,这当中还有一些有趣的故事。
      
      “民主恳谈”第一次
      
      温岭市是位于浙江省东南沿海的一个城市,根据县域社会经济发展和竞争力指标,温岭在全国百强县中分别位于第32和15位。作为改革开放后第一个建立股份合作制企业的地方,创新和尝试一直是温岭人引以为豪的事。
      
      在温岭做了7年民主恳谈的陈奕敏已经算得上是当地家喻户晓的人物。从1999年的民主恳谈最初尝试,到现在的参与式预算和其他重大项目决策的民主恳谈,陈奕敏不光是一个见证人,还是民主恳谈的开创人、实践者,他经历了这当中的所有曲曲折折。
      
      陈奕敏是温岭市委宣传部理论科科长、温岭市民主恳谈工作办公室副主任。由于为人诚恳、善于交际,熟悉他的人都管他叫老陈,“官一点都不大,可认识他的人和他认识的人,来头都不小。”一位当地基层代表对记者说。
      
      谈到温岭的民主恳谈,陈奕敏已经滔滔不绝。
      
      而温岭为什么会成为民主恳谈的试验田,还得从1999年浙江省委发文要求各地开展农业农村现代化教育开始。陈奕敏说,我们当时就想到,单纯搞灌输式的教育可能效果不好,能不能搞得有点新意。
      
      要让老百姓愿意参与而且积极参与,就要形成互动,就要有老百姓关心的话题。“按照这个思路,我就想到了这个学习一定要搞成双向的,”陈奕敏说,这样一来,其实就偏离了当初的学习班,成了和群众的对话。
      
      紧接着老陈开始设计方案,在方案中陈奕敏特别强调三个要求:“第一,开会前5天发出通知,把确定的主题告诉大家;第二,全镇干部要参加;第三,群众提出的问题要认真回答并及时处理。”这也成为温岭民主恳谈的第一个方案。
      
      刚好,当时有一个小区居民反映每户交了100元修路钱,结果路一直没有修。于是大家就决定把这个事情拿出来讨论。“没想到,效果非常好,群众畅所欲言,一些提出的问题很快就得到了落实。”陈奕敏说。
      
      虽然这样的对话会经常被争论的农民代表搞得乱哄哄的,但群众还算满意,因为能解决问题。于是,这种对话的方式开始在温岭市蔓延,不少乡镇都搞了类似的对话,但名字还不叫民主恳谈。
      
      财政预算“恳谈”试水
      
      “大家都在搞,五花八门的,所以就急需把名称统一起来,”陈奕敏说,原来叫论坛,但农民说搞的像专家教授在开国际研讨会一样,一点也不贴切,这其实就是老百姓发出自己的声音,决策自己的事情,后来就取名为“民主恳谈”。
      
      在中央编译局比较政治与经济研究中心研究员陈家刚看来,“民主恳谈”作为一种民主形式,意味着政府和公民之间围绕公共事务的平等、自由、公开的对话和讨论。不仅为政府决策提供了合法性,还为公民参与基层公共管理提供了渠道。
      
      “民主恳谈还增强了决策的透明度,有助于防止违背大多数人意愿的决策。类似‘暗箱决策’、‘拍脑门决策’、‘少数领导决策’的传统决策模式已经逐渐转变为充分吸收民众智慧的‘阳光决策’。”陈家刚说。
      
      民主恳谈在基层得到了肯定也迅速引起媒体和专家的注意,台州有关领导也认为这种做法也值得尝试和推广。于是,1999年,台州专门召开了一个关于基础民主的研讨会,不少大学教授和专家来到温岭后就对民主恳谈产生了极强的兴趣,有的教授甚至就留在温岭,放手开始做起了研究。
      
      群众的满意和专家的肯定让陈奕敏做基层民主恳谈的信心倍增,“下一步就是如何完善、深化,如何让这种做法更加制度化。”陈奕敏说,那次研讨会后,他就一直在思索这个问题,尽管作为一种初创的民主形式,他已经发现了一些不完善的地方,但他相信,只要不断总结经验,虚心向专家学习,就可以通过实践逐步完善起来。
      
      曾经有一个案例,牧屿镇要修建一座牧屿山公园,镇政府思前想后,觉得这么大一件事情,应该听听群众的意见,把镇政府的难处和想法都拿出来给群众沟通一下,搞个恳谈会,就即便是以后公园没搞好,也事先让群众参与,以免留下口实。
      
      “万万没想到的是,熟悉当地情况的群众提出了很多很好的主意,包括路从哪里开始修,公园开几个门,这些主意比镇政府此前请的武汉专家的方案还要好。”陈奕敏说。
      
      集体的智慧让民主恳谈充满了活力,也让民主恳谈顺利进入到第二个阶段,就是“重大的项目、事务都要搞民主恳谈。”
      
      不过,随着民主恳谈的深入发展,需要解决两方面的问题。一是怎样将民主恳谈与发挥乡镇人大的作用结合起来;二是怎样保证民主恳谈结果的有效实施。
      
      公开的招待费
      
      专家的介入给民主恳谈带来了新的活力。世界与中国研究所研究员李凡给记者讲述了这当中的一个故事。
      
      “2004年以前的时候有人给我说过,让我来看看这里搞得究竟怎么样,我说我没兴趣。”李凡说,后来,陈奕敏和他们的宣传部长到北京去,和他们见了面以后,我发现这两人是很开明的人。
      
      但是,限于各种体制的原因,当时的民主恳谈有些限于僵持状态,继续深入一时没有抓手。2004年10月份,李凡正好在宁波开会,我在温岭转了一个礼拜,跑了七八个镇,实地了解情况。
      
      “我一直在考虑,拿什么问题来作为基层民主改革的突破口,我就在各个镇里和他们领导交换意见,我和他们谈,你原来的恳谈是在民主体制外,能不能把体制外搬到体制内。”
      
      “再就是你选一个什么样的题目,让所有的人都感兴趣,而不是政府感兴趣的东西就拿出来谈,不感兴趣的就不谈。”李凡说,但不管如何,恳谈一旦形成多数,结果就必须算数。不能说100个老百姓参加恳谈,99个持统一意见,政府觉得不对,就耍老百姓。
      
      由于省县之间特殊的财税关系,浙江省的乡镇在控制财政方面一般都有相当大的自由度,新河镇也不例外,而预算恰恰是大家关心的问题。
      
      “同时,把预算通过乡镇人大来恳谈,就能把体制外的东西搬到体制内。”李凡说,后来大家一合计,“干!就这个意见了。”
      
      “在搞之前还有一个小插曲,”李凡说,有人还问我,预算能拿出来谈吗?“行政开支、农业、工业,大家看来看去觉得都可以,就一项不行:招待费。一年100多万的招待费,这个拿到人大去不被骂死嘛,有人坚决不同意把招待费也公开。”
      
      “后来我就死磨硬泡,我说其他都可以了,这个有什么不能啊。后来还找到镇书记去征求意见,书记也很开通,说,要公开就全公开,”李凡说,得到同意后,大家就照着做了,结果在招待费这个问题上,老百姓没有任何人有意见,其实大家都理解,因为在一个1亿多元的预算中,招待费才100万元,其实是非常少的。其实能帮老百姓解决问题,招待费他们是不会介意的。
      
      限制了谁权力?
      
      “我们不是简单地为了做预算而做预算,是想通过人大代表参与公共预算,真正唤起基层人大对预算的监督作用,同时,也让温岭的民主恳谈有了法律的保障。”陈奕敏说。
      
      但是在刚开始的时候,陈奕敏还不敢向市里面汇报。“他们都不知道我们在做这项工作,我们也没有汇报,为什么了,因为怕汇报后,他们一研究时间就拖长了,事情就拖在那里。”
      
      “但是同样的问题是,如果没有市里面的命令,就只能靠我到下面镇上去说服,这个难度就大了,”陈奕敏说。
      
      但并不是所有的乡镇都能理解这样的做法。“就在温岭也有一些乡镇不愿意做,他们连民主恳谈都不愿意做,”陈奕敏说,“后来市里面发了文件,要求每个乡镇每年至少要搞4次民主恳谈,有的乡镇就应付了事。”
      
      “比如,他们把不需要决策的事情拿出来,搞虚的,像什么文化发展恳谈会啊、理论研究恳谈会啊,完全是在应付。”陈奕敏说。
      
      “有的乡镇不愿意做,完全是出于怕自己的权力被约束,”陈奕敏说,正如河南、安徽有些市县过来观摩,听了我们的事情后,他们也感慨万千,但他们说,“这套东西在我们那里做不成,镇上哪里愿意放权。”
      
      “原因就在于参与式预算能限制镇长的权力,”陈奕敏说。
      
      还有一个原因,李凡说,“现在中国各地的地方政府有一个行为模式,做事就做第一位的东西,决不抄别人的。所以你温岭搞民主恳谈、参与式预算,即使你搞得再好,也没有人愿意去直接抄回来。要做就要做天下第一。”
      
      目前,预算改革除了新河镇以外,温岭的其他乡镇如泽国镇等也进行了类似的预算改革,此外,江苏省的无锡等地也陆续开始了各种实践。
      
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