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巫肖芬:排污费改税的探讨
请看博讯热点:环境破坏与污染

(博讯北京时间2009年2月04日 转载)
    
    排污收费是指国家有关部门根据国家有关法律法规及政策规定,依法对造成一国境内环境污染的生产单位和个人收取费用。从20世纪七十年代末期起,根据“谁污染、谁治理”的原则,我国实行了排污收费制度。到目前为止,己建立了比较完整的排污收费法规体系,包括国家法律、行政法规、部门和地方行政规章等,制定了污水、废气、废渣、噪声、放射性等5大类113种排污收费标准。排污收费制度实施20多年来,对促进企事业单位加强污染治理、节约和综合利用资源,筹集环保专项资金控制环境恶化趋势,提高环境保护监督管理能力等方面都发挥了重要的作用,但同时也存在着若干弊端,严重制约其作用的发挥。
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    一、我国排污费以费的形式存在的弊端
    
    (一)性质界定上的缺陷使排污收费制度未能发挥应有作用
    
    我国现行的排污收费制度虽然是一种行政收费,但却在实质上符合税收的定义,是政府凭借政治权力,按照特定标准,强制、无偿地取得公共收入的一种形式,具有强制性、无偿性、固定性的特征,是具有行政收费外壳的一种“准税收”。表现形式与实质内容的不相吻合,使排污收费制度无法发挥应有的作用。
    
    (二)偏重筹资和排污末端治理忽视诱导机制的运用
    
    我国排污收费立法始于环境建设刚刚起步的20世纪70年代,其制度设计主要着重于环保资金的筹集以及对企业排污行为的末端治理,而不是象税收那样发挥对企业行为的事前指引和诱导作用,当前,这种重约束机制、轻诱导机制的立法指导思想已严重滞后,不适应形势的发展,也不符合以预防为主的环境保护的方向。
    
    (三)征收程序不规范存在“寻租”空间
    
    我国的排污收费制度仅是在《排污费征收使用管理条例》及《国家环境保护总局关于排污费征收核定有关工作的通知》中就排污收费程序作了简要的规定,而对于实施排污费征收的具体操作规程、财产保全、强制执行的实施等均缺乏明确规定,征收程序的不规范,征收工作随意性强,排污费的征收过程存在“寻租”空间。
    
    (四)征管法规强制性不足无法有效震慑违法行为
    
    虽然排污费与税收一样具有强制性的特点,但是其法律地位和强制性远低于税收。实际上,排污费就是一种变相的税种,但以“费”的名目和形式征收,缺少法理上的依据,与税法的税收法定主义基本原则相背离,也导致其强制执行力上的刚性不足。
    
    (五)环保部门执法力度不够难以依法足额征收排污费
    
    环保部门是对环境资源进行保护、管理、监测的机构,不是国家专职财税机关,加上机构设置和人力的配置有限,由环保部门负责排污费的征收,既容易分散其管理环境的精力,又因为征收成本高,征收效率低,往往不能依法足额征收排污费。
    
    (六)地方、部门保护主义的影响造成排污费征收不到位
    
    地方政府及其领导人片面的发展观、政绩观是导致地方政府保护超标排污的重要原因。这种地方保护主义行政干预往往会造成两种后果:一是在收费标准上不能严格按监测数据进行收费,协商结果只是作为一个讨价还价的筹码,通过协商来收取排污费。二是不严格按排污收费程序收费,对于拖欠排污费的企业很少通过法院强制执行收取排污费。
    
    (七)被视为“乱收费”而拒缴造成漏损率较高
    
    在规范化的市场经济运行中,收费本是政府财政收入的一个补充。但在我国,各种收费大量挤占了税收,并且有相当一部分收费是不合理的。因此,虽然排污费有国务院的法规作为保障,由于以费冠名且由环保部门征收,也往往被企业误认为是乱收费堂而皇之地拒缴。认识上的偏差以及立法基础薄弱和不完全强制性导致了排污费征收的困难。据有关资料统计,尽管我国排污费征收的标准很低,但其漏损率每年仍高达30%。
    
    二、排污费改为排污税的优越性与可行性
    
    (一)排污费改为排污税的优越性
    
    基于排污费与排污税各自的特点,从理论上分析,以排污税取代排污费,可以有以下的优越性:一是在立法和执法的过程中,税收比行政收费具有更高的透明度,而且,税收实行普遍课征,覆盖的范围更广,影响更广泛,因此排污税比费更规范、更透明、指引调节功能更强;二是排污税以法律形式确定,具有比排污费更强的法律强制性,有利于确保排污资金征收入库;三是不同于行政收费通常由行政部门自定程序进行收取,税收的征收程序和征收方式是国家以立法的形式明确规定的,因而排污税比费执法程序更严格、更规范;四是排污税由税务部门征收可充分利用现有的各级税务征收机构和征收网络,从而节省征收成本、提高征收效率。
    
    (二)排污费改为排污税的可行性
    
    1、完备的环境税收理论基础为排污税的实施提供了理论依据。
    
    2、现行的排污收费制度为排污税的实施提供了法律和政策基础。
    
    3、公众的环境意识、纳税意识的提高为排污税的实施提供了较好的政策运行环境。
    
    4、环保部门的环境保护工作体系为排污税的实施提供了税收数据基础。
    
    5、税务部门较完善的征管体系和较强的征管力度为排污税的顺利实施提供了现实保证。
    
    6、国外实行排污税的经验为我国排污税的实施提供了借鉴。
    
    7、新一轮财税体制改革为排污税的实施提供了良好的契机。
    
    可见,将我国现行的排污费改为排污税不仅是进一步加强我国环境保护工作的现实要求,而且实现这一税费改革的现实条件也已具备。早日进行这一改革,建立一套完善有效的排污税制度,将为我国的环境保护和污染治理发挥积极的作用。
    
    三、建立我国排污税制度的具体设计
    
    (一)征纳主体
    
    1、征收主体
    
    排污税的征收主体是指参加排污税收法律关系,享有国家税收征管权力和履行国家税收征管职能,依法对纳税主体进行税收征收管理的国家机关。从理论上讲,只有国家才是排污税的征税主体,但在具体的征税活动中,国家授权特定的国家机关具体行使征税权。税务机关是最重要的、专门的税收征管机关,它负责最大量的、最广泛的工商税收的征管。因此,在我国,排污税的征税主体是指具体履行税收征收管理职能的各级税务机关与环保机关两个层次在内的统一体,其中税务机关是环境税最重要的征税主体,环保机关在环境税的征收中起到一定的辅助作用。
    
    2、纳税主体
    
    纳税主体又称纳税义务人,简称纳税人,是税法中规定的直接负有纳税义务的单位和个人。现行的排污费的缴费义务人包括直接向环境排放污染物的单位和个体工商户。从环境问题的公共性出发,在界定排污税的纳税主体时,应当在排污费缴费义务人的基础上适度扩大,至少应当表述为“直接向环境排放污染物的单位和个人 ”。具体来讲,包括我国境内的自然人、法人和非法人单位。
    
    (二)征税范围
    
    排污税的征税范围是指排污税收法律制度规定的征收排污税的行为的种类。从税收的公平性考虑,排污税的征税范围应具有普遍性,即凡直接向环境排放污染物的行为都应纳入征税范围。但考虑到我国目前缺乏这一税种的具体制度设计和征税经验,在开征排污税的初期,征税范围不能太宽,应采用循序渐进的办法,先从重点污染的行为开始,待条件成熟后再逐步扩大征税范围。目前,应纳入排污税的征税范围的应该是向大自然排放的废水、废气、废渣、噪声、放射性物质五大类污染物质的行为,因为这些行为对我国的环境污染最严重。
    
    (三)税目和税基
    
    税目是课税对象的具体化,反映具体的征税范围,代表征税的广度。税基,又称计税依据,是指税法中规定的据以计算各种应征税款的依据或标准。环境污染物的计税依据可以依据现行的污染物排放标准而制定。根据我国的实际和排污收费制度的经验,可将排污税的征税范围划分为五大类十四个子目:
    
    1、废水税包括超标污水第一类、超标污水第二类和普通污水三个子目。计税依据是废水排放量,以吨为单位。
    
    2、废气税包括二氧化碳、硫化物、氧化氮和其它废气四个子目,计税依据是废气排放量,以公斤为单位。
    
    3、废渣税包括生活垃圾和工业废渣两个子目,计税依据是废渣排放量,以吨为单位。
    
    4、噪声税包括工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声四个子目。计税依据是噪声的排放量,以产生噪声的分贝数为单位。
    
    5、放射性物质税,只含放射性物质一个子目。计税依据是放射性物质的质量,以克为单位
    
    (四)税率
    
    税率是应纳税额与计税依据之间的数量关系或者比率。理论上,排污税的税率应当恰好使排污的外部效应内部化,适宜的税率应该能够使得污染削减的边际成本等于边际社会损害。由于各地的气候条件、经济发展水平、人口密度状况以及对清洁环境的需求程度等因素的差异,同样的污染物或相同的污染量在不同地区,其边际社会损害程度将有所不同,故不能在全国统一实行单一税率。最适税率应是根据每一种污染物在各地对自然界污染程度的边际影响程度设计的差别税率。这样既能使污染防治的总成本趋于最小化,又能促使企业在选择厂址时充分考虑生产活动对生态环境可能造成的不良影响。在税率形式的选择上,废气税、废渣税、放射性物质税实行定额税率,适行从量计税,应纳税额=废物排放量×单位税额。废水税和噪声税实行超额累进税率,废水税以废水中有害物质的浓度按大小划分为若干等级,每级由低到高规定相应的税率。噪声税为噪声的分贝数按大小划分若干等级,规定相应的税率。
    
    (五)纳税环节
    
    纳税环节是指税法上规定的课税对象从生产到消费的流转过程中应当缴纳税款的环节。纳税环节的选择应该尽可能是对排污点的排污课税,同时还要减少课税对象的数目。如果在生产过程中,排放污染物的污染源比较确定和固定,那么征收排污税是最为合理的;如果排放污染物的污染源分散且众多,但是能够确定污染物和产品消费之间存在直接联系的,在消费环节纳税会更有效。如果在产品流通分配的早期就课以税收,就存在着把那些不造成环境损害的行为和产品包括在税基中的可能性,使得税基的规模最大化,并且也会使产生终端的污染逃避缴纳税收。所以在生产及流通分配链的较晚阶段进行课税比较科学,也为企业通过采用末端治理技术防治污染提供了机会。
    
    (六)税收减免
    
    排污税的减免是政府对一些有利于环保的行为或设施提供的税收优惠政策,即通过对低能耗、无污染的生产和消费行为给予税收减免,以及对不同污染危险等级的企业实行差别税率,促使纳税人自觉的保护和改善环境。这样不但把污染的可能性遏制在萌芽状态,还可以鼓励企业积极开发先进的环保技术,增强社会公众参与环保的意识。在许多国家实行税收减免的基本形式是加速折旧,或者对绿色环保工程的投资提供投资税减免。
    
    (七)征收管理
    
    税收征管是税收制度的重要内容,税收征管工作的成败直接影响到整个税收制度的有效性。因此应当按照易于征管和征收费用最小原则强化征管,尽量减少中间环节,提高征管效率。根据环境税的性质,考虑到对环境的治理既需要中央统筹安排,又依靠地方资金投入,所以该税可为共享税,由中央政府统一立法。从实际情况来看,纳税人排放废气、废水和固体废物垃圾所造成的环境污染和生态破坏主要是在一定区域内发生的,具有“地方公共物品”特征。而且,从便于监测与监管的角度考虑,应当根据排污行为的属地原则确定具体的征税主体。因此,排污税宜主要由地方税务部门征收,然后再按一定比例在中央和地方政府间进行分配。另外,由于环境税征管涉及诸多环保技术和标准问题,因而必须同时发挥税收机关和环保部门的作用,环保部门负责定期测量排污量,税务机关具体负责税款的征收,两者的联系与协调办法应有相应的立法规定。
    
    四、排污费改税的难点突破
    
    从上文分析可见,我国现行的排污收费制度改为排污税既有现实必要性,在实践中也有可行性。目前社会各届对此也有一定的认识。但是,仍有学者认为,由于存在税务部门不具备征收排污税所需的排污监测技术以及如果由税务部门征收排污税而放弃环保部门现有的排污收费体系将造成资源浪费这两个难点,因此我国目前排污费改税的条件尚不成熟。对此,本人认为可以通过以下方法予以解决:
    
    (一)对税务部门不具备征收排污税所需的排污监测、计量技术的难点突破
    
    有学者认为,排污税的征收技术性很强,税务部门作为征税主体不具备对企业排放的各种污染物进行分析和计量的能力。对这个难点的突破,可以结合现实情况,充分利用环保部门在环境污染监测方面的专业优势和税务部门完善的征管体系、较强的征管力量,由环保部门计量取得排污税的有关数据交由税务部门负责征收,通过这样的部门协作,一方面可以充分利用环保部门现有的环境监测体系力量,另一方面又可以有效解决税务部门在征收排污税初期对排污计量分析上能力的不足。以我国目前的社保费征收为例。自1998年起,为加强社保费的征管力度,全国各地地税机关开始陆续负责社保费的征收工作,即是由社保部门对社保费缴费单位和个人应缴的社保费进行计算并将数据传送给地税局,地税部门按照社保部门传送的应征数据进行社保费征收。这种征收模式,既发挥了社保部门原有的社保费计缴工作力量,又充分利用了税务部门熟悉企业生产经营情况、征管基础设施较好、管理规范、征收经验丰富等组织收入的优势,取得了很好的成效。如,广东省地税部门自1999年底接管社保费征收工作以来,已连续7年成为全国社保体系中参保人数最多、社保费征收总额最大的省份。2006年,广东省地税部门共组织社保费605亿元,同比增长26%,增收125.6亿元,比2000年地税系统接收社保费征收任务时的149亿元增长3倍,养老保险参保人数增长到1700万人。随着地税部门代征社保费工作的日益成熟,下一阶段,社保费将交由地税部门全责征收(如广东已逐步在全省推行全责征收社保费模式)。有鉴于此,我国排污税的征收也可参照这种模式分阶段分步骤进行,在税务部门征收排污税的初期先由环保部门负责排污税数据的监测交由税务部门征收,之后在条件成熟的情况下再由税务部门全程负责从排污数据监测到税款征收的全部工作。
    
    (二)对税务部门征收排污税将造成现有排污费征收体系浪费问题的突破
    
    有学者认为,如放弃现有的排污费征收体系,将排污税交由税务部门征收将造成极大的资源浪费。对这个难点的突破可以这样考虑:第一,在税务部门征收排污税的初期,排污的监测计量工作仍由环保部门负责,税务部门根据环保部门提供的数据征收排污税,因而在这一阶段,环保部门的排污监测设备和工作人员资源仍要发挥作用,而税务部门也无需另外购置排污监测的专业技术设备,不会造成浪费。第二,在日后条件成熟,排污税由税务部门全责征收(即税务部门负责排污税从排污数据的取得到排污税征收入库的所有工作)的阶段,如果仍存在环保部门原有的排污费征收体系若被弃置将造成浪费的问题,可以这样处理:一是将原有的排污费征收体系的职能转为专门进行环境保护等环保行政职能,加强环保部门的环保工作力量;二是将原有的排污费征收体系划到税务部门,由税务部门统一管理调配进行排污税的征收管理工作。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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