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计划生育村(居)民自治现状、问题与未来发展/孟立联
(博讯北京时间2008年12月17日 转载)
    
     作为群众计划生育主人地位的实现方式,作为新机制建设的基础工作,作为基层基础建设的重要载体,计划生育村(居)民自治具有突特的位置和作用。本文以成都为例,对计划生育村(居)民自治若干理论与实践问题进行讨论。
     (博讯 boxun.com)

     一、现状与问题
    
     到目前为止,成都市计划生育村(居)民自治经历了三个发展阶段。
    
     第一阶段,以《村民委员会组织法》颁布实施为标志,行政推动,创建“三村”。
    
     计划生育是各级政府的责任,但村与群众联系更密切。由于1980年后计划生育要求的急风暴雨,给各级党委、政府带来的压力,在以行政手段、经济措施为主要手段的情况下村(居)的功能和作用有所忽视。随着计划生育工作形势的逐步好转和对计划生育工作规律认识的深化,村(居)的地位和作用日益突出。事实上,计划生育工作质量的好坏与村(居)的作用直接相关。“三村(居)”的创建,正是在此背景下提出来的。从上个世纪80年代末开始,全市开展了农村计划生育“三村”即合格村(居)、先进村(居)、红旗村(居)评比活动。以“三村(居)”创建为主要特征的村级自治,奠定了村(居)民自治的基础。
    
     一是明确了村(居)级计划生育工作责任。乡镇政府与村(居)签订了计划生育工作目标管理责任书,并将计划生育工作任务完成情况作为评价村(居)、村(居)小组干部工作情况的重要依据,与其报酬挂钩。由于村(居)级计划生育责任的落实,初步形成了计划生育工作“横向到边、纵向到底”的责任网络。
    
     二是加强了村(居)级计划生育组织建设。村(居)支部、村(居)委会一把手对计划生育负主要责任,配备了一名计划生育干部。城市居委会配备了计划生育干部。至此,初步形成了组织健全的计划生育管理与服务体系。
    
     三是加强了村(居)级计划生育基础建设。建立了村(居)常住人口册、计划生育情况册等资料管理制度,一些地方开始筹建村计划生育服务室、宣传文化设施。同时,按照计划生育协会发展的要求,协会组织向村(居)组延伸,在开展协会活动的同时,有计划地重点培育计划生育协会中心户。
    
     第二阶段,以《成都市计划生育村(居)民自治工作实施方案》为标志,“四自”为主,规范实施。
    
     2000年,时任国务委员、国务院秘书长王忠禹提出了计划生育村(居)民自治的要求。自此,全市各级计划生育部门积极开展计划生育村(居)自治的探索和实践。2001年,市计生委出台了《成都市计划生育村民自治实施方案》(试行)。针对实践中的问题进一步进行修改完善,并于2003年重新发布。该方案以“ 四自”为核心,就村(居)民在计划生育上的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督方面做了规定,提出了要求。
    
     ——在自我教育上。村民小组建立计划生育中心户,组织农户讨论、制定计划生育自治公约和计划生育协议,以协会会员小组活动为重要形式,开展计划生育政策法规、生殖健康、农业实用技术知识教育。
    
     ——在自我管理上。乡(镇、街道)与村(居)实行“两包一挂”责任制,将党政领导与村自治管理联系起来,村(居)委会签订计划生育协议。村计划生育自治公约得到90%以上(村)居民认可,村民计划生育协议签定率达100%,每季度检查一次计划生育协议执行情况。
    
     ——在自我服务上。建设村服务室,配备配备专(兼)职服务员,设置避孕药具专柜(箱),避孕措施及时率达到90%以上,避孕药具随访率达到100%。建立协会中心户联系户制度,开展 “三户”创建活动,使计划生育户成为遵纪守法户、五好家庭,“双文明”户。
    
     ——在自我监督上。村设立计划生育举报箱,实行计划生育村务公开,每季度公布一次。
    
     客观地说,这时候的计划生育村(居)民自治义务强调得多,权利强调得少,更多的则是一种管理与方式。
    
     第三阶段,从城乡一体化、建设新农村的新形势出发,将城市计划生育管理与服务方法引入农村,积极探索农民集中居住区、工业集中开发区计划生育村(居)自治新的实现方式。
    
     2003年,市委做出了统筹城乡经济社会协调发展,推进城乡一体化的重大决策。以“三个集中”(农民向城镇集中、工业向开发区集中、土地向规模经营集中)为核心的城乡一体化,既为生育观念的转变带来了新的契机,又为计划生育村(居)民自治提供了新的力量源泉。到目前,全市村级计生村(居)民自治工作开展面达到100%,村(居)计划生育自治合格率达30%左右;村级自治组织的自治能力有了提高。38个村(居)、81个乡(镇、街道)、2个区受到了市计划生育领导小组的表彰了市级计生村(居)民自治工作先进村(居);有5个区受到了省计划生育领导小组表彰。
    
     ——主人地位回归。群众是计划生育的主人,计划生育村(民)民自治的主体是村(居)民,所以在计划生育村(居)民自治中,把群众放在首位,公约要群众认可,协议要群众同意。总之,以群众拥护不拥护、欢迎不欢迎,满意不满意为标准,去思考,去衡量。
    
     ——权利核心基础。把重构群众权利基础作为新时期计划生育村(居)民自治的基本思路和方法,以群众计划生育权利的尊重、落实和维护为重点,以权利和义务平衡为基本原则,完善计划生育村(居)民自治制度,建立健全计划生育村(居)民自治规则。
    
     ——措施手段跟进。将村计划生育服务室纳入了新农村建设目标,全市已建设规范化村服务室2000多个。社区卫生服务中心增挂计划生育服务站牌子,社区卫生服务站增挂计划生育咨询服务点牌子。实施生育文化新村建设计划,把计划生育纳入文明村社、文明家庭评选的重要内容,突出抓好生育文化大院、计划生育中心户建设。全市已建成27个生育文化社区、681个生育文化大院。增配流动人口计划生育工作协管员,全市聘用流动人口计生协管员657名,按照常住人口相同的水平落实流动人口计划生育管理与服务经费。
    
     ——城乡统筹互融。以农民集中居住区、工业集中开发区为基础,全面推广城市计划生育管理与服务方法。同时,以物业小区计划生育管理与服务为重点,认真解决高档住宅小区进得去、能管理、可服务的问题。
    
     应当指出,成都市的计划生育村(居)民自治也没有达到所希望的境界,还存在不少问题。这些问题,有的是根本性的,也就是说与政治体制有关,与法律制度和领导制度有关,而这些问题则是计划生育部门是无力解决的;有的则是与计划生育工作本身有关。
    
     ——认识不到位与推动的不自觉。应当承认,对计划生育村(居)民自治的地位、作用和功能从来就没有停止怀疑过。由于对计划生育村(居)民自治本身持怀疑或者一种不确定性的态度,因此,在工作上不主动、不自觉、不积极的现象一直存在。
    
     ——权利的不到位与认同度不够。一方面,没有把群众权利放在应有的位置,而只是把计划生育村(居)民自治当成一种管理与服务的载体,计划生育村(居)民自治徒有形式;另一方面,正是由于对群众权利尊重与维护不够,使得群众对计划生育村(居)民自治并不认同,“那只是他们搞的玩意,与老百姓没有关系”。因此,计划生育村(居)民自治既没有原动力,也没有得到群众的响应和配合。
    
     ——环境的不支持与引导力欠佳。开展、深化、发展计划生育村(居)民自治,特别需要环境的支持,这个环境既包括法律、政策的引导,也包括管理与经费的有效安排。同时,把计划生育村(居)民自治纳入到目标管理中,工作上要求,考核上纳入。
    
     二、未来与发展
    
     “有限作用”与“无限空间”是对计划生育村(居)民自治未来发展的最好注释和说明。“有限作用”是指,计划生育村(居)民自治只是人口计生工作中的一项重要内容,不能也不可代替正常的人口计生管理与方法。“无限空间”是指,随着民主政治的发展和公民主体意识的增强,计划生育村(居)民自治有着广阔的发展空间。
    
     这里,我们从三个角度来观察计划生育村(居)民自治的未来发展。
    
     从管理部门的角度来观察,推动计划生育村(居)民更加自觉。
    
     做出如此判断,基于两条理由。一是计划生育村(居)自治已经作为新机制建设的基础,纳入了人口计生工作机制。二是计划生育村(居)民自治自身发展的内在的要求。因此,要正确认识和把握村(居)民自治规律,以减少发展曲折、障碍和阻力。
    
     一是加强对计划生育村(居)民自治工作的领导,认真解决推进力度、强度和保障的问题。解决推进力度,就要把计划生育村(居)民自治纳入领导工作日程,既作为基层基础工作的重要平台,又作为群众计划生育管理与服务权利的实现方式,加强对计划生育村(居)民自治的管理、指导和引导。解决推进强度问题,就要把计划生育村(居)民自治作为整个村(居)民自治的一部分,政府营造环境,有关部门特别是主管村(居)民自治的民政部门应从政策上、工作上给予支持和促进。解决保障问题,就是要认真解决计划生育村(居)民自治发展中的困难和问题,予以排除。
    
     二是认真研究计划生育村(居)民自治规律、自治机制、自治条件、自治范围、自治力量。要在认识和把握规律与机制的前提下,认真研究计划生育村(居)民自治的条件,不断深化和拓展计划生育村(居)民自治的范围。要把群众作为推进和深化计划生育村(居)民自治的主要力量,了解群众,研究群众,满足群众,才能接近群众,调动群众,指挥群众。因此,应把群众作为计划生育村(居)民自治的核心。
    
     三是培育计划生育村(居)民自治先进典型。运用典型推动方法,带动计划生育村(居)民自治相对落后的地方跳跃式发展,以促进计划生育村(居)民自治均衡发展。要适应社区建设的新形势,树立和培育各种类型社区自治典型,使计划生育村(居)民自治在贫困地区、经济较发达地区、流动人口和城市居民、企业社区等都得到发展。
    
     四是保障计划生育村(居)民自治工作经费。实行“两包一挂”,解决了计划生育村(居)民自治部分经费来源,并未满足计划生育村(居)民自治的经费需要。可以把计划生育村(居)民自治与社区发展、计划生育相关产业开发联系起来,积极探索计划生育村(居)民自治的经费自我保障途径。
    
     从计划生育主人的角度来观察,群众对计划生育村(居)民自治的要求更高。
    
    同样有两条理由支撑我们得出如此结论。一是社会主义民主政治的发展。群众权利的取得、需求的扩大、义务的履行和监督的实现,都为计划生育村(居)民自治提供了广阔的发展的空间。
    
     二是社会主义和谐社会的构建。在现有管理制度的框架下,生育权与生育管理权、生育服务权的分化是客观存在的。避免生育权与生育管理权、生育服务权的分化,是计划生育支持、促进构建社会主义和谐社会的客观要求。因此,有理由相信,随着全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的深入,计划生育村(居)民自治在不远的将来发生根本性的变革。
    
     ——权利责任化。《世界人口行动计划》确认的“所有夫妇和个人都有自由地和负责任地决定其子女的数目和生育间隔的基本人权”,就把基本人权与责任联系在一起。当权利不再意味着享受而是意味着责任的时候,权利行使则是以责任来考量,因而权利的滥用将不复存在。那时,计划生育村(居)民自治将不再是行政推动,而是群众实践权利与责任的自我需要。
    
     ——需求个性化。与行政推动相一致的就是需求供应的普遍化,一样的品牌、物品和服务,相当于服务的“批发化”。随着计划生育村(居)民自治成为自我的需要,“服务的批发化”则应转变成“服务的零售化”。应研究群众个体的需要,以个体需要为基础,改革服务的供应方式、途径,使计划生育服务与群众个体的需求相一致。当然,服务供应方还应站在更高的层次,把服务研发、供应与需要连接,把握时尚,引领需要。
    
     ——监督自我化。当权利责任化时,计划生育则成为群众自己的愿望,群众就会按照计划生育的要求进行自我检查,从而使计划生育进入一个全新的时代。
    
     从村(居)自治实现方式的角度观察,计划生育村(居)民自治的类型更加多样。
    
     ——从村(居)民自治到公民自治。计划生育村(居)自治的人群将不再局限于村(居)民,随着企业及其他人群纳入社区管理,流动人口、企业社区、机关事业单位工作人员等都将纳入村(居)民自治的范畴,计划生育公民自治将成为未来发展的重要趋势。
    
     ——从以村(居)为单元的自治到以专业经济组织、协会为单元的会员自治。因现代农业发展兴起而产生的各类经济合作组织、协会组织,为会员计划生育自治提供了可能。同时,以行业协会、区域组织为单元的计划生育自治的尝试和探索,计划生育公民自治的小型化与大型化趋势将同时并存。
    
     ——从计划生育村(居)民自治到整个村(居)民自治。现在的计划生育村(居)民自治是从村(居)民自治中分化出来的,存在着“孤军深入”所面临的所有困难和问题。随着自治的深入、完善和社会主义民主政治的发展,计划生育村(居)民自治必将重新融入村(居)民自治,从而成为村(居)自治的一部分,实现从支流到主流的回归。
    
     此外,计划生育村(居)民自治的内涵随着控制生育任务的减轻,提高人口素质和生活质量等,也将被纳入计划生育村(居)民自治的范围。同时,随着计划生育村(居)民自治成为群众内在的要求,不同经济条件、不同社会发育程度、不同人口构成甚至不同的计划生育要求下,计划生育村(居)民自治的形式、内容和途径也有很大的不同的,从而形成不同的计划生育村(居)民自治模式。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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