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李静美:选举民主与协商民主的比较研究
(博讯北京时间2008年12月05日 转载)
    
      提起民主,人们首先想到的可能是以少数服从多数为决策原则、以公开或秘密投票为行为范式的选举形式,因为自古以来,人们便对它情有独钟,有关它的著作和论文可说是汗牛充栋,至今已是耳熟能详了,但对其血肉相连的同胞——协商民主形式,理论界似乎并没有引起太多的重视和关注,人们至今对它知之不多,自从中国执政党将协商民主作为与选举民主并列的社会主义民主的重要形式肯定以后,[1]理论界对两种民主形式的研究也火起来,专家学者仁智各见,对两种民主形式评头品足,不乏真知灼见,但从总体上看,对它们各自的优越性论述较多,局限性分析较少;不同层面的单独考察较多,同一层面上的比较研究较少;先后主辅的议论较多,令人信服的逻辑推理较少。本文对此进行探讨,并无标新立异之意,只想通过拾遗补缺,为我国社会主义民主政治理论的研究,抛出一块引玉之砖。
     (博讯 boxun.com)

      一、关于选举民主的优势及其局限
    
      选举民主又称票决式民主,即国家领导人的任免和国家大事的决定,采取投票的方式,按照少数服从多数的原则来决定。由于它具有人民主权的本质含义,在一定程度上体现了自由、平等的价值取向,对于饱受专制之苦的人来说,无异于久旱之甘霖,所以千百年来,一直成为人们孜孜以求的政治理想,无数的仁人志士,为它付出了毕生的精力和血的代价;对统治者来说,随着社会分化加剧,非组织化的利益阶层和利益集团逐步形成,利益格局日趋刚化以及由此而导致的价值取向多元化,激活了人民的权利意识,以君权神授的等级制为核心的旧政治体制已无法控制社会运行,迫切需要一种新的方式来维持自己的统治,而选举民主不仅具有统治合法性的通行证作用,而且能够提高国家机关的工作效率,避免或减轻因管理失控所造成的社会震荡,因而也受到许多开明政治家的推崇。因此,选举民主作为国家权力的根,具有普适性价值,无论是统治者还是被统治者,都乐意把它当作自己旗帜,以便将自己的意志和利益,盖上社会普遍承认的印章,正如有的学者所指出的那样:“如果说在19世纪,议论一个国家是否适合民主制度,还是十分自然的事情;那么到了20世纪,这样提问题本身就是错误的,根本不需要去判定一个国家是否适合民主制度,相反,每个国家都必须在政治发展中变成适应民主制度的国家。”[2]然而,在阶级社会中,国家本身就是阶级矛盾不可调和的产物,任何一种政治制度的设置,都具有其先天的软肋和后天的局限,选举民主也不例外:
    
      首先,时间和空间上的运动性,使选举民主很容易成为少数人玩弄多数人的工具。
    
      选举民主,是建立在“大泽水多则不朽,小池水少则易朽”[3]自然法理论基础之上的,多数原则,即少数服从多数的原则,是选举民主的实质和灵魂,也是选举民主的核心和精髓。但是,作为权利主体的人民由哪些人组成?什么是大多数?由谁来组成大多数进行统治?这些都是无解之迷,尽管民主制国家的当局者,都把自己奉行的民主,说成是全民的意志或全社会成员的意志,但自古以来,民主就从来没有也不可表达全社会成员或全民的意志,甚至也未必真正体现了多数人的意志,因为“多数”与“少数”,本身就是一对以时间次序和空间维度为条件的互动概念。
    
      1、从时间上来说,它虽然在片刻不停地无穷运动着,但每年、每月、每天都具有其特殊的意义,此时的多数,并不代表彼时的多数。从选举民主的本旨上说,人民是国家权力的所有者,但在民主的实践中,即使是民主最发达的国家,人民也不可能经常地直接行使国家权力,其选举和决策的时间也是短暂的,而对人民的代理人来说,对国家权力的掌控和运用时间相对来说是长期的,短暂的选举时间,又常常由处于主导地位的特权阶层按照有利于自己的原则来决定,这就使得少数特权阶层很容易通过时间的变换,让自己由少数变为多数。因为人民虽然不容易受腐蚀,却很容易受欺骗,一个高明的政客,虽然不能在所有的时间内欺骗所有的人,但可以在所有的时间内欺骗一部分人,也可以在部分时间内欺骗所有的人,[4]他们常常利用手中的权力或权利资源,把自己的利益和意志,贴上社会公意的标签,进行大张旗鼓的宣传,以形成社会的主流话语,然后对民众进行威胁利诱,营造出有利于自己的社会氛围,再乘机进行以竞取国家权力为目标的选举;而对社会民众来说,在资源、权力、信息、话语不对称的情况下,集体行动往往是盲目的,与生俱来的趋利避害心里,使个人理智常常被从众的感觉所取代,从而让一些别有用心的野心家和政客如愿以偿,这就是希特勒为什么在1932年德国总统选举中以1900万选票高票当选、萨达姆在为什么每次选举中都能以99%的选票当选的原因。即使在社会主义的中国,文革大民主时期,林彪、四人帮等一批阴谋家、野心家、和政治骗子能够在民主选举中高票当选,而刘少奇、彭德怀等一大批久经考验的无产阶级革命家在大民主运动中,被“多数人”所打倒并踏上万只脚,这也是由当时特定历史时期的特殊政治环境所决定的,如果把当时的历史人物或历史事件,拿到现阶段进行票决,其结果便大相径庭了。
    
      2、从空间上来说,“多数”与“少数”是多维的,此地的多少并不代表彼地的多少。每个国家或地区,都有无数个空间在相互运动着,多数与少数也随着空间的运动相互变换。世界民主政治制度的发源地——古希腊雅典城邦是以多数人统治的民主而著称的,公元前431年,雅典居民人数约40万,而享有公民权的仅4万来人,仅占总人口的十分之一,因为在当地的民众魁首心目中,占人口三分之一的奴隶只是随意买卖的工具和牲畜,根本不算人的,占人口一半以上的妇女也不享有公民权,外邦人和工商业者也不享有公民权,即使在享有公民权的人数中,经常出席公民大会的也只有五分之一左右,他们选举的官员和通过的决议,只不过是参加公民大会的多数人的意志,相对于全城邦人来说,只不过是极少数人的意志。[5]再拿当今我国的台湾省来说,陈水扁执政期间,拼命鼓吹台独,蓄意挑起民族矛盾,企图以全民公决的所谓民主形式来达到自己的目的,但是,他所谓的多数,也不过是局限在他领导的民进党内,对全台湾人民来说,主张台独的就不一定是多数,如果在全国人民中进行公决,主张台独的便只是极少数的“撮儿小民”了,由此可见,多数与少数,是以一定的范围空间为界限的,这些范围和空间的裁量权,一旦被那些别有用心的人所掌握,多数与少数便成了他们随意搓圆捏扁的橡皮泥。
    
      其次,选举民主是一种决策原则,而不是思想原则,它的价值取向是合理,而不是正确;其本质是求善,而不是求真,[6]承认多数原则的合法性,并不意味着多数人的每个决策都是科学的,正确的。
    
      以多数原则为核心的选举民主,是与以独裁为特征的专制政治相对存在的一种政治制度,按照设计者的初衷:它既可以防止自身的腐败,又可以制止独裁者的暴行,还可以集中多数人的智慧,保证决策的科学性。然而,善良的愿望并不能代替社会的客观实际,科学是反映自然、社会、思维等客观规律的知识体系,它是以真理为旗帜的特立独行者,它不因人多而依附,也不因人少而不顾,恰恰相反,科学常常光顾那些为追求真理而孜孜不倦的独自探索者,而与那些并不真正热爱真理的人毫不相干,况且它像阳光一样,不但不会谦逊,还会照出许多人们看不见或不愿看见的东西,这与大多数人与生俱来的求善心理是难以相容的,就像一个人生了孩子,你说这孩子将来会当大官或会发大财,当父母的明知这种可能性很小,也会笑脸相迎,但如果你说这孩子将来会死,尽管这是不以人们意志而转移的科学规律,肯定会被其家人痛骂甚至棒打出门。因此,科学虽然代表着大多数人的利益,但往往是少数人先发现,并且开始并不被大多数人所理解,甚至被大多数人所不容,如果说,苏格拉底之死,反映的是远古时代奴隶制民主政治的愚昧,那么,在科学较为发达的现代社会主义民主政体下,马寅初的人口论,尽管代表着全国大多数人的长远利益,在当时的情况下,即使没有权威思想的影响,在全国人民中进行表决,也是很难通过的,因为人多力量大,在当时毕竟是多数人的心理状态,科学并不是必然地与大多数人的意志联在一起,在某种情况下,大多数人选择也可能是错误的,这时,少数服从多数便成了少数服从错误,从这个意义上来说,选举民主,就是真实与半真半假之间永恒的冲突,[7]它可以防止最坏,但不能保证最好。
    
      再次,选举民主强调的是少数服从多数,它并不是尊重少数人权利的产物,如果缺乏必要的监督和制约,极容易形成“多数人的暴政。”
    
      选举民主讲究的是公民自身价值偏好的聚合,它对选民和选票的数量要求远远高于对选民及其代表自身素质的评判,在公民的权利意识或政治素质发育不全的情况下,对选票的崇拜往往会造成民主政治的庸俗化和金钱化,选票的多少也成了判断是非善恶的依据及标准,多数决的民主也由此异化为“多数人的暴政。” 或少数人以多数人的名义侵害少数人合法权益的暴政,2006年《法律与生活》披露了这样一件事:河北省唐山市31中初二级二班有40元的爱心基金弄丢了,班主任看到13岁的学生王某曾到过放捐款箱的地方,便怀疑爱心基金是被王某偷了,找王谈话时,王坚决否认,其家长对班主任的作法也很反感并提出意见,班主任为了证明自己的判断正确,便利用自习课的时间,讲了自己的怀疑依据,然后拿出一摞白纸,要班上43名同学采用无记名投票的方式选小偷,结果王某以多数票当选,[8]致使王某因精神压力过大而神志恍惚,最后被迫辍学。事后,教育部门虽然对此事作了处理,但对王某造成的心灵创伤是难以弥补的。如果说,选小偷的事件,是由班主任利用未成年人的天真和幼稚而导演的一场少儿剧,那么,让人记忆犹新的嘉禾拆迁事件,便不得不引起人们的深思了:2003年7月,嘉禾县委、县政府为了帮助某公司在当地进行商贸城开发,提请县人大通过了一项拆迁决议,为了执行这个决议,县委、县政府打出了几幅让人望而生畏的横幅:“谁影响嘉禾发展一阵子,我影响他一辈子”:“谁不顾嘉禾的面子,谁就被摘帽子”“谁工作通不开面子,谁就要换位子。”并专门制订了所谓“四包”、“两停”政策,责令党政机关和企事业单位工作人员做好拆迁范围内亲属的工作,否则就停止工作、停发工资,甚至开除公职或下放到边远地区工作。在这种高压政策下,一些国家机关工作人员被迫离婚,有关媒体对此进行曝光后,政府为加快拆迁步伐,竟不惜动用警力,将一些拒绝拆迁的居民或对拆迁政策不满而向上反映情况的人,以“暴力抗法”、“妨碍公务”的理由进行拘留。这场拆迁闹剧持续了一年多,最后在国务院的干预下才得到处理。嘉禾县委、县政府之所以敢于这么做,其中一条最重要的理由是:拆迁决议是经县人大会议表决通过的,县人大的决议,代表了全县30万人民的意志和利益,少数人即使有意见,也必须服从,我们对拒不服从多数人决议的人进行制裁,是执行人民的意志,这是不会错的。[9]由此可见,作为决策原则的选举民主,一旦被提到思想原则的高度并使之绝对化,就必然会走向其反面,形成“多数人的暴政。”因为在代议制条件下实行的选举民主,运用权力的“人民”与权力所加的 “人民”并不永远是同一的,一切权力,如果集中在同一些人手中,无论是多数人或少数人,无论这些权力的取得是通过继承、任命或选举,如果不受监督,都会导致专制或腐败,[10]在这种条件下,“绝对的服从,就意味着服从者是愚蠢的,甚至连发命令的人也是愚蠢的。因为他无须思想、怀疑或推理,他只要表示一下自己的意思就够了。”[11]
    
      二、关于协商民主的特长与不足
    
      协商民主是在一定的政治共同体中,行动者通过对话、讨论、商谈、交易、妥协、沟通和审议等方式及机制参与民主政治生活的一种理论模式。作为民主政治的基础,它的产生,应先于选举民主,从逻辑上说,选举民主应该是在民主协商无法达成一致的情况下采取的决策机制或手段,由于协商民主注重的是过程而不是结果,在以效率优先为发展原则的国家,其价值光芒往往被注重结果的选举民主所淹盖,理论界也没有对它引起过多的关注和重视,协商民主的复兴和价值定位,按照学界的主流观点,产生于20世纪90年代,这一时期,国际社会的利益格局已经发生了深刻变化,东欧剧变、苏联解体,标志着两超争霸的冷战时代已经结束,一超多强的国际格局形成,随着利益格局的分野,美国单边主义、先发制人的武力威慑屡屡受挫,以推行选举民主来实现他国政权更迭的策略也宣告失败,其国际影响力和主导地位逐渐减弱,继续推行一超独霸战略已力不从心,世界多极化和经济全球化已成为不可阻挡的历史潮流,国际秩序的建立和维系,必须仰赖于主体国家政治上的互相尊重、互相协商;经济上的互相帮助、共同发展;文化上的互相借鉴、共同繁荣。因此,协商、对话成了解决国际争端和国际问题的最佳选择,在这种情势下,西方政治学界兴起了一种新的民主理论即协商民主理论,其本旨是:在政治共同体中,自由与平等的公民,通过公共协商,赋予立法、决策以正当性,同时经由协商民主达到理性立法、参与政治和公民自治的理想。按照学者们的书斋理论,协商民主的理想境界是:没有专制,没有暴力,也没有所谓的权威,凡涉及公共权力和公民权利的立法和决策,都交由公民协商,而参与协商的公民,都是自由、平等的理性公民,他们善良、正直、真诚且富有智慧,有自己的话语伦理,不受任何外力干预,每个人都具有平等的机会对具有批判性和有效性的主张表示态度的自由,凡决定公共事务时,必须为多数人赞同方能生效。其决定内容,既能代表多数人意志和利益,又能尊重少数人的意见和利益,决议的执行,既能实现社会效益的最大化,又能保证少数人的合法权益不受侵害。这虽然是个“乌托邦”,但正如有些学者所说的:“许多曾经是乌托邦的东西,经过人们的努力,或迟或早会实现的。”[12]协商民主的实践效果,虽然目前与上述要求相差甚远,但它所表现出的强大生命力及主流走向是不可低估的,就我国的协商民主来看,虽然目前还处于发育阶段,但它在社会主义民主政治中地位和作用,是无法替代的:其一,政协组织的巨大的政治包容性是包括选举民主在内的其他民主形式所不及的,两者协同,更能体现社会主义国家人民主权的本质;其二、政协的界别优势可以弥补人大地域观念局限,条块结合,使国家大政方针的决策更加全面;其三,政协的专业人才优势可以为国家机关的决策提供智力支持,并通过个人价值偏好的转移来形成共识,使决策更具科学性;其四、执政党和民主党派之间的相互监督和政协对国家机关的民主监督,可以在一定程度上防止和牵制少数人的专制和多数人的暴政。但是,正如选举民主一样,任何国家制度的设置都不是完美无缺的,协商民主也有其弱点,在个人自由发展还达不到社会自由发展的理想要求的情况下,如果把协商民主的价值扩大到极致,作为一个国家单一的民主形式来推行,其后果也是严重的:
    
      1、缺乏法律保障机制的协商民主,容量成为少数人专制统治的合法通行证。
    
      在代议制民主中,协商民主要发挥其应有的作用,必须具备三个条件:1、协商主体必须是由社会各界别推荐的能够代表其意志和利益的有识之士所组成,不能由某界别或少数人指定或受某界别少数人的操纵;2、在政治共同体中,各协商主体的地位是平等的,其议政权利应受到国家法律的平等保护,没有强弱高低之分;3、协商的内容、程序及时间应有法律明确规定而不是由少数人自由决定。如果上述条件都由某些特权阶层的特殊人物所把持,协商民主便成了少数人专制统治的合法通行证。
    
      2、个别价值的极度张扬,容易导致无政府主义的产生,造成社会管理失控,损害社会公共利益或多数人的利益
    
      选举民主讲究的是个人价值偏好的聚合,它注重的是结果,而协商民主讲究的是个人价值偏好的转移,它注重的是过程,两者虽然方式不同,但争取多数的目标是共同的,在协商民主的过程中,个别协商主体为了使自己的价值偏好得到多数人的认可或赞同,常常把本界别甚至本人的价值偏好扩大解释为人民意志和利益,喋喋不休的同义反复,海阔天空的坐而论道,针尖对麦芒的相互对峙,甚至在多数人依法作出决议或决定以后,还以保护少数人的利益为借口进行抵制,提出超出国家法定权利以外的过分要求,这些都是协商民主的易发病灶,如果不进行必要的防治,不仅无形地增加了决策成本,造成民主资源的无效耗费,而且会导致民粹主义的产生,造成社会管理的失控,直接损害多数人的利益。
    
      3、协商民主价值过度拔高或协商民主形式的不适当运用,会直接影响社会效率,障碍社会和经济的发展
    
      在利益多元的市场经济条件下,公平是效率的对价,即公平的实现,是以等量的效率牺牲为代价的,最低限价的公平,是效率增长的极限;最低限度的效率,是公平增长的极限。协商民主是以公平为价值取向的,它对决策的要求是好而全,容易忽视的是快和省。如果将其价值过度拔高,就必然会走向其反面。以经济建设为例:共同富裕,是社会主义国家的终极目标,这对每个人来说是公平的,但如果我们将其价值物化为社会行为规则,应用到经济发展的每个步骤上,便变成了同时富裕,这无异于千百万人绑着手走路,其速度是可想而知的。在市场经济条件下,社会资源的有限性决定了人对事物认识的不完备性,任何决策都不可能是完美的,一百个人中有一百种公平标准,平等的人获得了不平等的东西或不平等的人获得了平等的东西都可以成为不公平的借口,协商民主的公平价值,一旦突破效率的最低极限,便会陷入多重标准的冲突中无法自拔,成为障碍社会和经济发展的樊篱。另外,协商民主形式的不适当运用,如事无巨细的讨论,无休止的争论,或无限制的延伸,必然会造成议而不决的局面,在时间就是金钱甚至生命的情况下,一次不完美的适时决策,要比一百次力求完美的协商要强得多。
    
      三、我国选举民主与协商民主的逻辑关系及价值取向
    
      选举民主与协商民主是我国社会主义民主政治的两种重要形式,在目标、宗旨、原则、功能上有很多共同之处,这决定了它们可以互相交融;两者的优势和特长恰恰是对方的局限与不足,完全可以互为补充,两者通过政治互动,统一于中国特色的社会主义的伟大实践,可以相得益彰。对于两者的关系,学界论述颇多,相同或类似的观点,笔者无须赘言,以下只就有关争议之处,提出自己的一管之见。
    
      1、关于人大与政协的关系问题
    
      提到选举民主与协商民主,不能不涉及到两者的行权主体——人大与政协的关系。目前,人大作为人民主权的象征,其国家权力机关的性质,无论理论界还是实务界,大概是不言而喻了,但对于政协的性质,专家学者们却无法给它一个通俗、简明而又准确的定义,有人把它比作外国议会中的上院或参院,也有人把它与党派组织或社会团体等量齐观,笔者认为,上述两种观点都有失偏颇:外国参众两院,同属国家机关,中国的政协,不是国家机关,从广义上说,它属于社团,但又不同于其他社团,政协既是中国人民爱国统一战线组织,也是中国共产党领导下的多党合作和政治协商的重要机构,又是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,其性质和地位,是由国家宪法所确认的,其政治地位和法律地位远远高于其他社团,其政治容量也是其他党派和团体所不及的。
    
      有的学者认为,人大制度是我国的根本政治制度,政协制度是我国的基本政治制度,人大的地位高于政协,其实,这是对我国宪政的误读或误解,其一、 “根本”与“基本”,是法理用语,并非法律术语,我国宪法只规定了社会主义制度是我国的根本制度,既没有规定人大制度是我国的根本政治制度,也没有规定政协制度是我国的基本政治制度;其二、在现代汉语中,“根本”和“基本”,经常是通用的,如我国宪法称根本法,很多法学著作中也把宪法称之为基本法,以此来判别地位的高低是不科学的。人大与政协的关系,从权源上说,应该是权力与权利的关系,权利是权力产生的基础,权力是权利的安全保障,人大行使的是人民的国家权力,政协主张的是人民的社会权利,从强制性来说,前者的力度比后者大;从普适性上说,后者的幅面比前者广。正如周恩来早就说过的,人大、政协,“只有权力之分,无高低之别,政治上是平等的。”[13]
    
      2、关于协商民主与法制的关系问题
    
      协商民主是权利主体有理性的一种政治活动,它必须受到预定规则和程序的约束,如哪些事项应当且必须协商?由谁提请协商?在什么时间和什么范围内协商?都应有明确的权威性规定,使之“不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[14]才能发挥其作用和价值,这些都仰赖于国家的法律的支持,因此,尽快启动《政协法》的立法工作,是理论界多数学者的主流观点,但也有些学者对此提出了异议,其理由是:政协不是国家机关,其职能行为应由其章程来规范,如果将其纳入国家法律规范,政协便成了国家机关,这就打破了我国一院制的政治格局,笔者认为,这种观点,在逻辑上是难以自圆其说的:首先我国是社会主义的法治国家,其本质特征是民主法制化和法制民主化的统一,民主如果失去国家法律的保障,其权利便成了水月镜化;法律如果没有民主精神作底蕴,便会成为少数人任性的权杖,这样的民主,充其量只能是独裁统治的虚伪标签,政治协商作为社会主义民主的重要形式,如果得不到国家法律的保障,也无异于客厅的花瓶,这有悖于社会主义法治国家的本质;其二、法治是权利和义务的统一,在一个法治国家中,既没有无义务的权利,也没有无权利的义务,无论何种权利主体,其权利和义务都不能突破国家法定的界标,政协作为我国代表性最广泛的政治共同体,其行为理所当然应受到时国家法律的具体规范,单凭章程是远远不够的;其三、权利主体的规则法定与权利主体的性质改变并无必然联系,如我国制定了《工会法》,并不等于工会组织便变成了国家机关;其四、宪法是我国的根本大法,它所体现的每条原则都可以作为立法依据,政协的性质和地位,是由国家宪法规定的,完全可以作为《政协法》的立法依据,因此,尽快启动《政协法》的立法工作,不仅是推进政协工作“三化”建设的需要,而且是完善我国民主政治建设的必然要求。
    
      3、关于选举民主与协商民主的先后主辅问题
    
      关于选举民主和协商民主在我国社会主义民? _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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