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城市拆迁混乱局面浅析/王天举
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(博讯北京时间2008年11月24日 转载)
    
    城市的发展是一个不断进行再建设的过程。城市房屋拆迁是城市建设、旧成改造的重要环节,既关系到城市建设的顺利进行,又关系到千家万户、方方面面的切身利益。因此,拆迁补偿和安置就成为城市建设中必须认真处理的一项极其复杂和重要的工作。
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    2001年11月1日起施行的现行《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)是在原《条例》的基础上新修订的。它在城市建设中起到了“工兵”的作用,发挥了不可替代的功能。
    
    然而,《物权法》的出台,虽赋予了“房屋拆迁”新的概念,完善和填补了房屋拆迁法律体系,但使《条例》中“房屋拆迁”等概念的界定与《物权法》中的界定大相矛盾,不同程度的导致被拆迁户根本不相信《条例》,认为《条例》是阻止其漫天要价、大发横财的最大障碍。而《物权法》又不能代替城市房屋拆迁这一职能。“ 房屋拆迁”恍忽出现了“无法可依”的真空。这就使城市房屋拆迁“市场”在很大程度上出现了一片“混乱无序的状态”。
    
    一、混乱的现状
    
    当前两个对立的、不对称的经济主体为了自己的权利、利益而上演了混乱的局面。一会儿,一方“以少胜多”,“以弱胜强”,演义了一场“第一次国内革命战争之第一次反围剿”式的重庆“最牛钉子户”事件;一会儿,一方以“人海战术”,“摧古拉朽”, 演义了一场“渡江战役之解放上海” 式的鸡西市、徐州强拆事件。
    
    (一)被拆迁人----钉子户及拆迁事件
    
    中新网南京2008年11月12日电,18000 枚铁钉,钉尖朝上,相互钉死,布满整个房顶,在南京夫子庙闹市区,有这么一家名副其实的“钉子户”矗立繁华街边; 2007年4月重庆杨家坪鹤兴路因旧城改造拆迁纠纷而在全国出现了“最牛钉子户”事件;特别严重的是2008年11月17日,甘肃省陇南市武都区发生的因拆迁引起的“11·17”群体恶性、围攻冲击政府机关打砸性事件;南京被拆迁户翁彪、安徽农民朱正亮因拆迁纠纷点火自焚事件;但 “钉子户”并不是中国的首创,美国、英国、德国、日本等都出现过很牛的各具特色的“钉子户”。比如全球“钉子户”的元老就在日本,那是东京成田国际机场内的几户人家。有关这些 “钉子户”及拆迁事件的故事其实是一段还在继续的历史。
    
    (二)拆迁人----开发商强拆事件
    
    2008 年4月24日四川煌歌房地产开发有限公司在大竹县城区改造中的强拆事件;特别是2005年徐州天基房产开发公司强拆徐州纺织厂事件带有典型性,涉嫌纠集社会成员,恐吓当地被拆迁户(西关派出所多次出警,但不解决),其中一次竟然放蛇在被拆迁区,徐州媒体暴光过;特别是2007年黑龙江鸡西市龙熙房地产开发有限公司的强拆事件也带有典型性,它视被拆迁户如眼中钉,欲除之而后快。为能够快速实现其目的,出资网罗雇佣社会有案底社会青年,对居民住宅实施断电、断水、破门入室疯狂打砸(破门有难度的尽携带氧气瓶、乙炔烧焊设备)猖狂破门,几百居住户整天在威吓、恐惧和生命财产没有保障中熬日,不得不搬拆。这种手段本身具有相当强烈的“侵略性”和“扩张欲望”,它不失时机地掠夺了住户的个人财产和生存安全。它在社会上造成了很大的负面影响。
    
    众所周知,住房是人类安身立命之本,是私人生活的载体和公民隐私权、财产权及其他权利的落脚点。人是一个领土性的动物,没有一个私人的居住空间,人就有一种漂移的感觉,找不到家园。所谓“无财产即无人格”,对住房以及其他必需物品的占有和支配是人们社会生活的基本条件。尤其是在转型时期,住房对于大部分的普通百姓来说都具有更为重要的意义,并成为民生发展的标志与民权保障的核心问题。
    
    在这热火朝天的拆迁浪潮中,开发商、被拆迁户、甚至政府以及社会公众都卷入其中,公共利益、个人利益和政治利益、商业利益交织在一起,彼此间的矛盾也就纠缠错结,愈演愈烈,从而造成社会关系的高度紧张。可以毫不讳言地说,城市房屋拆迁已经演化成为当代中国最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。
    
    从重庆“最牛钉子户”吴萍,到南京被拆迁户翁彪、安徽农民朱正亮因拆迁纠纷点火自焚,到黑龙江鸡西市龙熙房地产开发有限公司的强拆事件,全国各地的类似事件层出不穷,严重影响了社会和谐稳定,进而对相关法律、法规和社会综合治理等提出了尖锐的挑战。人们不禁要问,房屋拆迁各方的利益和诉求究竟谁是谁非?《物权法》、《条例》等一系列法律、法规的实际效果如何?其法律约束何以如此苍白?
    
    二、当前城市房屋拆迁恶性事件简析
    
    近年来,因拆迁引起的各类信访、上访和起诉以及重大恶性事件呈上升趋势。城市房屋拆迁安置补偿、拆迁纠纷已成为近年来群众信访的一大焦点。
    
    (一)开发商开发目的是追求开发利润最大化,投入最小化
    
    现有开发商获取土地的方式,有投标、拍卖等。投标、拍卖都是在已确定土地中选择和竞买,拍卖一般采取“价高者得”的原则,投标则选择最合理报价者中标,一般比较公开透明。开发商的目的是追求开发利润最大化,投入最小化。如何实现这一目的呢?办法主要有两点:
    
    1、尽可能降低要取得土地使用权的土地的出让金和对被拆迁户安置补偿的费用,使其在土地出让、房屋价格评估、搬迁补助和临时安置费的成本支出都大为缩减。同时又抬高其项目商品房销售价格。
    
    2、避免逐户进行拆迁协商谈判,争取政府出面强制执行。一般开发区的建设,拆迁户数少则几十,多则上千,开发商从减少谈判成本计,必然希望避免与每一户被拆迁户协商安置补偿费用,并尽可能节约时间,而要达到这个目的,最佳的选择就是向政府人员支付一定的“租金”(或者向其做出某种经济承诺),“雇佣”政府人员出面以强力措施限期彻底完成拆迁,从而大大节省开发成本。
    
    (二)被拆迁户目的是漫天要价、大发横财
    
    (1)土地使用权的补偿。俗话说:“房为地载”,被拆迁户的房屋肯定是建筑在一定的土地之上,但是由于《宪法》规定的土地公有制度,城市的土地属于国家所有,由此也决定了政府作为公有土地的代表,在政府单方决定收回土地或同意土地出让时可取得土地出让金。但根据现行《条例》,被拆迁户享有的土地使用权取消(被征收)却无法得到土地使用权补偿,而只对其房屋拆迁获得补偿,这在法理上极不妥当。但在实践中,开发商对被拆迁户的补偿缺省和在计列开发成本时的高估,就形成一大块高估低赔的差额利益,被其无偿取得。但这差额利益在大大缩减。
    
    (2)房屋附属物损失的补偿。根据《条例》的有关规定,被拆迁人可得补偿项目包括:被拆迁房屋的价值补偿、搬迁补助费、临时安置补助费、因被拆迁造成停产停业的适当补偿。但拆迁人也都直接依据各项标准订出补偿数额,以至于拆迁补偿协议的“自愿”、“平等协商”条款大多仅具有形式意义而已。
    
     (3)追求拆迁补偿最大化。在拆迁实践过程中,作为理性人的被拆迁户绝不会完全“束手就擒”,他们中的很多人积极依法维权,争取以平等的地位和相对公道的价格达成拆迁协议。在出现强制拆迁时,试图采取申诉、提起诉讼乃至于上访的方式保护自己的利益。一些“精明”的被拆迁人巧搭经济开发的顺风船,借房屋拆迁之机漫天要价,想尽一切办法使得现有的土地和房产拆迁评估最大化,以期从开发商那里得到最多补偿额的现象并不鲜见。在利益的驱动下,如果没有正常的途径能实现这种超级利润,他们就会想到种种匪夷所思的方法来争取达到。客观地说,部分被拆迁户借拆迁之机漫天要价、大发横财的情况毕竟还是个别的,社会上叫他们“钉子户”。 而且有很大的上升趋势。
    
    (4)被拆迁人相比较而言现处于弱势地位。按理说,居民条件较差的旧房搬迁到条件改善了的新房,经营户从原来设施不完备或条件很差的商铺搬迁到规划良好的新商铺,其总体福利得到了改善。大多数旧城改造和城市建设项目的确合乎老百姓的有效需求,给人们带来很多福利。而相对于开发商的强势地位,被拆迁人现处于一种弱势地位。如果拆迁行为本身欠缺平等协商之基础,补偿又显失公平的话,则被拆迁人未必得到了改善。更何况具体到每一个拆迁户,其离开原有房屋付出的成本是多方面的。他们不但失去了房屋本身,更有附着于房屋所在地的各种无形损失,诸如生活来源转移或者中断,交通、就医、入学不便以及总体生活成本增加等一系列问题。 
    
    三、当前城市房屋拆迁矛盾表现的几个方面
    
    造成当前一系列房屋拆迁恶性事件和混乱状态的因素很多,大体概括为以下几个方面。
    
    1、处于弥补历史旧账阶段的深层体制矛盾。
    
    应该说,当代中国的房屋拆迁是改革开放后城市发展的必然现象,有突出的历史原因和现实意义。从计划经济向市场体制转型期,进行大规模的房屋拆迁势必引发多元主体的巨大利益冲突,导致各种各样的纠纷事件,这种体制性的矛盾原本不足为奇。但是人们也许会问:计划经济条件下也有房屋拆迁活动,但却为何没有酿成突出的社会问题(也许当时亦有不少房屋拆迁冲突,但其后果似乎也不十分严重)?其原因在于:计划经济下的利益往往是一元的,即个人利益和国家利益、社会利益高度一致,即使有个别的利益冲突,解决机制也是一元,即用政治手段一刀切地解决。并且那时个人不仅没有土地使用权,也没有房屋所有权,个人的住宅利益、医疗、教育等等方方面面的待遇都和单位紧密联系在一起,其个人价值和个人利益难以凸显,这种房屋即所谓的“房改房”。而在市场经济条件下,各阶级、阶层和个人的利益多元,利益冲突的解决机制也相应多元化了,但拆迁不限公益和私益,当计划经济下“管制”经济的政府“权力”和厂商利益纠结在一起,并且利用行政资源以实现商业主体一方的商业价值则必然会导致对立主体的质疑。特别是《物权法》的出台后,社会群体对《条例》行政行为公正性的否定。当这种个别行为普遍化或经常化时,特别是出现了成功的“钉子户”时。这种质疑和否定也就发展成了当事方及公众群体的常态认识,从而出现了大规模群众申诉事件和抗议事件行动。
    
    2、物权保护制度缺位,土地所有权规范滞后。
    
    在市场经济时期,公民、法人或其他组织享有自有房屋的所用权和土地的使用权,但与此同时国家享有房屋赖以建筑存在的土地所有权。且法律规定,开发商在房屋拆迁之前必须取得土地使用权。这两种权利、利益在一个物上同时并存的结果,就使得被拆迁人所拥有的房屋所有权实际上成为一种脆弱的、轻易就会受到国家权力的侵犯的权利。
    
    国有土地使用权的转让,让受双方是土地使用者之间的关系,土地使用权连同附属建筑物的转让一并进行。而在房屋将拆而未拆迁之前,该房屋的土地使用权已被国家转移或出卖给了他人。这样国家在签订被拆迁地块的土地使用权转让合同时,实际上就已经“侵犯”了被拆迁人的合法权益。
    
    3、行政权力过度介入,行政许可、裁决及执行的角色重叠,缺乏行政行为的监督机制,减损了行政机关的公信力。
    
    4、民事救济手段得不到国家公权力的支持,难以有效维权。
    
    5、现行拆迁法规没有提供完善的拆迁补偿标准,被拆迁户的“非经济损失”未列入考量。拆迁矛盾最激烈的莫过于拆迁(货币买断安置)容易,但钱用于买新房难。被拆迁户之所以不愿主动搬迁而最终遭致强制拆迁的主要原因在于:被拆迁人从拆迁人那里得不到足够的补偿,其再购置新房能力低。 
    
    6、强制拆迁法定前置程序不完善,土地出让和拆迁的公示及公众参与机制欠缺,拆迁评估和法律监管机制不完善。 
    
    四、对“新拆迁法律”的建议
    
    (一)需要对《条例》作出修改并将之上升为法律,填补房屋拆迁工作“无法可依”的真空。
    
    《物权法》出台后,将“房屋拆迁”纳入了征收的范畴,但是还需要对拆迁法律法规体系进行完善,需要对《条例》作出修改并将之上升为法律,填补房屋拆迁工作“无法可依”的真空。虽然现在有了《物权法》第42条作为征收依据,国家依法收回被拆迁人(被征收人)的土地使用权。但房屋拆迁作为一项涉及面广、政策性强、情况错综复杂、和群众利益密切相关的系统性工作,已成为社会、舆论关注的焦点。《物权法》又不能代替城市房屋拆迁这一职能。因此,建议最高立法机关尽快对有关拆迁的行政法规进行一次全面的审查,按照宪法和基本法律的要求,经修改后出台拆迁法律。
    
    《物权法》出台后,与房屋拆迁相应的配套性规章、政策都需要重新修订和完善。从《条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《城市房屋拆迁行政裁决工作流程》和各地依据《条例》制定的关于房屋拆迁的一系列行政规章、地方法规和地方行政规章都需完善,使之与《物权法》衔接一致。同时针对房屋拆迁还有较多问题(如:补偿安置标准)需要逐条细化和制定,确保实际拆迁操作的实施; “公共利益”、“房屋拆迁”内涵和外延的界定,使之与《物权法》一致;征收的强制执行的权限和程序,对被征收人的救济手段;如何保证征收补偿的公正合理,保障被征收人的居住条件;明令禁止非法拆迁等。
    
    (二)房屋拆迁管理的组织机构需要调整,可将国土资源部门的征地拆迁与规划建设部门的城市房屋拆迁整合,新成立拆迁部门,该部门应上升为政府行政序列。
    
    (三)在新拆迁法律中,应明确拆迁各个阶段(包括听证、公示、评估、补偿等)公开化、透明化。
    
    (四)在新拆迁法律中,需要对现行的建设项目审批程序进行适当调整,将商业拆迁这一程序前置,放在建设项目前期工作中的第一环节,即在商业拆迁中项目人确定能否与被拆迁人达成协议并公证后,再进行立项、规划、土地等前期工作,使项目人具有退出权。同时对一些较大的城市房屋商业开发改造项目,规定优惠政策,鼓励拆迁当事人自主协商达成协议,使城市不断发展。
    
    (五)在司法独立的基础上,合理解决基于商业开发纠纷而引起的民事诉讼,鼓励拆迁当事人的自主协商运作,对那些想通过协商、和解以免遭强制搬迁的居民,应提供多元化的纠纷解决方式和法律援助。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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