[加评论] 页面有问题?请点击打印板-》打印版                  [推荐此文给朋友]
[博讯主页]->[大众观点]
   

居委会选举规约与业委会选举规约比较/杨知源
(博讯北京时间2008年11月10日 转载)
    
    无论就国家政治系统的运作而言,还是就民间社团的组织过程而言,选举制度的运行状况,都是衡量制度合法性和有效性的初始标准。在行政权力支配社会的格局下,权力控制主体及其意志是立法、执法的依据,由于其精神实质并非来自公民的普遍自由的诉求及道德实践,无论法律条文多么合理和完善,仅仅徒有其表,因此无法贯彻落实也就顺理成章,除非其因应权力意志。而在这种情况下,“管、卡、压”及人格依附窒息了自由导向的秩序生成。反过来,只要是未被操纵的选举,无论程序规约上多么的不完善,都意味着对特定社会分工群体的授权和再授权,决定着机构和决定的合法性。在此前提下,则需要使适应和促进不同类型、不同地区的公共选择过程的选举/表决制度多样化。当我们看到近日津巴布韦执政集团以杀戮和拷打的方式来胁迫反对派支持者们离开第二轮的决胜局选举的时候,对选举制度的第一判断力必定是,实质上被扭曲和阉割的选举,谈何程序正义?多样化在这里不过是美化暴政的新衣。
     (博讯 boxun.com)

    作为国家与民间社会在治理方式上的一个分界点、互动机制上的一个衔接点,社区自治组织建设的第一步就是选举制度的法律安排和落实。在政府权能与社会自组织权能需要有效分离、两者互动关系趋于重构过程的社会转型期,如何解开社区治理社会化过程中政府部门的苛严程序设定与社区自身松散脆弱的自组织能力并存的结,看来是个绕不开的拐点。
    
    社区居民委员会选举与业主委员会选举是目前两种基本的城市社区选举,前者由政府主导,后者由社区范围内的业主自行组织,其过程和结果则显现出两种极端的反差:前者形同走过场,后者的组织成本和决策成本却极为高昂。这两种极端实质上是行政权力的支配性无处不在的两种表现。本文试图通过这些差异的比较来初步探讨政府治理与社区自治治理间的界分和衔接上的难题。
    
    一、
    
    同是社区自治组织,一方面,哪里有社区,哪里就有居委会。对于居委会选举,政府的倾向是要求其必须成立。另一方面,对于业委会选举,政府的倾向是“成立是你们自己的事”,“要成立,先申请”,即便是完全由商品房即建筑物区分所有权构成的单元型社区,能够通过选举而成立的业委会也寥寥可数,以广州市为例,仅就此类社区而言,能够成立业委会的至多占到10%。通过对这两种社区自治组织选举/表决有效性的有关法律规约及实施的简要比较,可以看到的是,尚未纳入政府基层治理框架,或者尚未与政府基层治理接轨的选举制度,注定是成本高昂和难以操作的。
    
    对于社区居民团体的属性,《城市居民委员会组织法》讲得很清楚,运作起来是充分政府化的;对业主团体的属性,《物权法》讲得并不清楚,但运作起来却是非常民间化的。居委会的治理至少在法律贯彻上不存在问题,讲到问题,实质上是政府的治理问题。
    
    依据《城市居民委员会组织法》,居委会只需有年满18岁的居民或户代表或居民小组选举的居民代表半数以上出席居民会议,即可投票选举产生,居委会委员的当选只需简单多数,没有门槛限定,选举有效性的规约富有弹性。反观业委会选举,2007年10月实施的《物权法》不仅设定了专有建筑面积占总建筑面积二分之一以上的业主参加业主大会会议的选举和表决的最低参与限度的门槛要求,而且为业委会成员当选设定了过高的门槛,即专有建筑面积占总建筑面积二分之一以上且人数占二分之一以上的业主的同意,业主大会议事规则、物业管理规约这些业主大会的基本章程,同样要求达到上述标准,这较之2003年国务院《物业管理条例》的相关规定,其门槛又高出一个台阶,成为当代中国最难操作的选举规约。如此一来,规模较大的社区(尤其是完全由商品房构成的单元型社区)成立业委会岂有不难之理?而居民会议却无需通过事关社区自治的基本规范——居民自治章程,尽管民政部2004年提出的《城市居民委员会组织法》(修订意见稿)补充了这一内容,但并无门槛限定,而且迄今尚未作为修改提案呈交人大。
    
    政府机构在居委会选举的整个过程都居于主导的位置,每一届居委会的选举,政府机构都会成立选举领导小组来设计选举过程,安排具体的筹备事务,选举所需的经费、人力、物力,以及选举过程的各项议程及其实施,均由政府提供,甚至候选人也由政府提出。法律上尽管以居住地来界定居民(未被剥夺政治权利的年满18岁居民,无论常住还是暂住,均享有选举权和被选举权),并且确认了由居民来组织居委会这一基本原则,而在二元社会格局和户籍制度的限制下,户籍归属排除了众多事实居民的选举权和被选举权。即便近年来政府机构通过实施非属地户籍居民居住证登记制度、对地区(如一个市)户籍人口在该地区范围内居住即享有属地居民权利等特许措施扩大了居民范围,但这类居民参与到选举和被选举行列的现实性,既可能由于社区居民登记制度的缺陷(例如,居委会或者以要求非户籍居民提供户籍属地的有关证明作为前提来搁置登记,或者设定很短的登记受理期限)而被抑制,也可能由于政府加快选举进度的指令而被搁置。其结果很可能是,仅仅拥有当地户口的居民——其中,甚至有相当一部分户籍居民并非事实上的本地居民,往往由于特殊政策而被安排为本地居民——才拥有参与选举的资格,一个社区内部的事务由非常有限的一小部分居民,乃至外地居民来决定,而其实质,则是由政府行政权力决定。
    
    业主委员会的成立和选举的全过程看起来都是民间化的:从业主大会的发起及选举筹备工作,到表决业主大会议事规则、物业管理规约和选举产生业主委员会。《物权法》的选举有效性规约看似在少数大业主与众多小业主的价值评价之间设定了制衡规约,实际上,除非业主达成了成立业委会的高度共识,并且具有极高的参与性,或者大业主群体积极介入此种事务,否则,高昂的协调成本意味着对表决/选举的可行性的取消。政府部门对业委会成立选举过程所确立的操作规约,例如业主大会筹备组自成立之日起一个月或三个月内即应召开首次业主大会会议的要求,实际上将人大代表选举法、公司法这些适用于组织程度高、约束力强、有充足的财政资源保障的选举规约套用于组织松散、约束力弱、参与性低的业主团体的选举运作的规约。并且,付出了巨大代价而选举成立的业主委员会还需经政府主管部门备案。这些规约既暗含了民间社团低成本的创设可能带来政府规制失控的预设,也暗含了低组织能力和协调能力的民间社团的设立和运作需要政府行政规制的预设。
    
    《城市居民委员会组织法》规定,居委会的工作经费由政府财政拨付,而且,选举经费实际上也由政府负担,由此消除了政府与社区之间、社区居民之间的协商成本,政府在居委会经济来源上的主导权当然决定了其对该组织选举和运转的主导影响,选举当然水到渠成。就业委会选举而言,整个表决选举过程的经费,都由业主自行筹集和承担。问题是选举的可行性成本之高,以致于除非业主当中有人慷慨襄助,或者开发商或物业服务企业愿意出资赞助,选举才具可操作性。
    
    居委会选举多半形同走过场,选举过程和结果很少有人关注,更不用说异议。而业委会选举却常常引发街区政治问题。围绕着业主与开发商及物业服务企业之间的利益冲突这一中轴,业主与开发商及关系群体、业主群体内部、业主群体与政府部门、业主群体与居委会的冲突戏剧性地置于选举的前台。比如,侯选人受到恐吓乃至暴力侵害,业主之间的观点分歧上升为激烈的派别冲突(从个人操守攻讦到意识形态责难,无奇不有)。一个社区假若有两个居委会并存的话,政府必定会在最快的时间内通过强力干预来解决此问题。但假若一个建筑区划内出现两个乃至更多的业委会,政府往往是通过长时间协调的方式来试着解决问题,即便在依据法律、法规和相关事实可以及时界定选举的合法性问题的情况下,情况也是如此,除非利益博弈方中的某一方拥有影响政府及时做出决定的力量。
    
    居委会呈低成本选举、高效率决策的运行格局,业委会则呈高成本选举、低效率决策的运行格局。除了上面所说的选举/表决门槛设定上的差异造成的影响外,居民会议或居委会做出的决定往往可以畅通无阻地得到执行。反观业委会,尽管《物权法》明确规定,业主大会或业主委员会的决定对业主具有约束力,而事实上,除非业主委员会呈强势背景支持(例如为业主高度认同,或者为开发商等强势集团所支持),否则,其决定有时形同一纸空文。以选聘物业服务企业为例,这种公共表决过程由于达到一致同意的可能性近乎不存在,少数完全可以基于其反对理由而不交纳物业服务费用,而通过司法途径解决争议的成本又非常高昂,在业委会的合法性权威实际缺位的背景下,物业管理很可能在危机状态下运行。又如,大业主完全可以基于其对社区的影响力来抑制业委会合法性权威的行使,政府部门由于其发展战略、财源、政绩取向与大业主或权势集团的密切依存性,往往偏好于让争议的双方通过司法途径来解决问题,从而将本应承担的监管和调节的职责推卸给弱势的业委会,推卸给极不对称的谈判平台,由此一来,街区政治问题不可避免。
    
    政府部门看似倾向于对业委会选举和运行放任自流,另一方面却通过制定行政法规,让居委会来指导、监督业委会工作,以补充《物权法》的实施程序,其法理依据大成问题。作为协调社区人际关系和举办社区公益事业的居民自治组织指导、监督一个管理建筑物及附属设施的业主团体的现实依据只能是,居委会实际上是作为政府的社区派驻机构来承担职能的,行政干预巧妙地化为法律术语,至于业主作为监督主体的位置,实际上是虚置的。在业主大会正式成立和业委会选举之前,政府制定的物业管理条例以特许权的许可授权了开发商聘用物业服务企业,这被称之为前期物业管理,特许权优先于自决权,这样的治理格局使得对《物权法》的行政贯彻成了对业主权利的截留。
    
    当代房地产业的扩张和城市化所带来的社区变迁过程给政府基层治理带来的根本挑战在于,社区关系在以货币为纽带来购置出一个外观的同时,其内在交往是陌化的,政府的低治理水平与民间的低自组织能力并存,治理的政府导向、资本导向及其反叛交互发生着作用。
    
    二、
    
    对于选举结果的有效性,为什么《物权法》要设定如此之高的门槛,而《城市居民委员会组织法》并不设定门槛?如果不将这两部法律所规约的选举事项置于社区组织这一整体来考虑,《物权法》的立法者当然可以拿出投票悖论和确保表决结果稳定性的中值定理来作为依据,但对于居委会选举,为何投票悖论不见了?暂且不论居民委员会紧随中华人民共和国建国而产生,业主委员会则在20世纪80年代中后期伴随住宅或非住宅建筑物商品化的趋势而出现这样的历史背景差异,问题就在于,居委会事务的公共性首先是作为政府委托事务(例如计划生育、社会稳定、外来人口管理等)的公共性而存在的,在现实环境下,社区公共领域其实是依附于上述公共性而存在的,在社区自治作为行政事务的补充,而非作为对行政权力的制衡和自律性的公共领域存在的情况下,服从——执行的成分远远大于选择——协商的因素,因此,选举成为“安排——服从式认同”的结果,也就不足为奇了。可以理解的是,如果基于投票悖论而设定选举门槛,实际上是阻遏了政府政策和行政权力的贯彻。
    
    居委会作为政府机构的附属物的存在,是由社区关系和社区整体利益在无所不在的行政权力的支配格局下,无从自主整合决定的。第一,就其基本职能而言,居委会是政府为降低管制成本而将社会管理权能延伸到民间基层的监管制度,并非居民基于建立交往联合体的要求而设立的,它是按照政府政策安排和命令设计的,并非基于结社需要而由居民申请发起的。即便法律上许可这种申请,也必须服从于能否纳入基层治理框架这个基本标准。因此,它展现的主要是政府与居民的关系,而非自身与居民的关系,或者居民之间的社区关系。而选举过程属于谈判和协商的过程。第二,较之村委会选举,城市社区居委会选举的参与度较低,“消极公民”比重较大。村委会即便仍然具有乡镇政府机构附属物的组织属性,但由于农村社区具有生产与消费的空间分离度低、居民自身的经济活动与社区运转呈同一性的结构属性,其选举关涉村民们切身经济利益的实现和相互协调、关涉农村居民与政府之间的利益协调问题,因此参与度较高。而居民在城市社区的居住多半在时间上和空间上属于消费和闲暇的世界,与工作世界之间存在明显的分离,其基本经济利益与居住社区之间有着明显的分离,除非出现重大事变(如政府的城市变迁或发展战略对其居住构成消极影响;存在严重的治安问题和环境污染问题),否则,能够构成其利益关注度的是生活质量问题,因此其对选举的参与度较低。并且,较之农村社区,当代城市社区的社区关系难以有效整合。农村社区关系基于血缘——宗族关系和居住的稳定性而产生的乡土地缘关系,基于共享的习惯和乡村自治的历史传统而容易产生相互依赖性的社区关系,彼此比较熟悉的乡土背景有利于确定候选人(当然,导向自治的选举仍需面对政府不当干预和大宗族压小宗族这两种极端)。而就中国目前的城市社区关系而言,在依托传统地缘和单位(行业)关系而形成的社区比重予以缩小,依托多种专门化产业中心形成的综合型社区与依托房地产业的扩张而形成的单元型社区的比重日益增加的背景下,在货币作为经济纽带促成一个个社区形成的同时,社区关系表现为一个个分散而陌生的居民同熟悉的政府间的关系,同时,居民间的交往纽带除了亲缘、地缘、业缘关系的放大外,难以找到构建自组织公共领域的纽带。
    
    依据建筑物区分所有权这一立法的始基概念,同一建筑区划内分立的多个所有者之间实际上基于共有物权和相互关系,无论成立业主委员会与否,自产权关系成立之时便作为构成业主团体的成员而存在。问题是《物权法》并未基于此种基本事实将业主团体的法团化予以明确的法律确认,而是交由业主通过共同表决去确认。由此倒果为因:无可争议的事实和理据反而变异为即便表决获得多数通过,也难以有效确认的状态,政府在建筑区划共有物权的形成、界定、保护和公共服务上应无可争议承担的责任,也往往推给了悬而不决的表决。
    
    而如果不存在业主委员会这一组织,除非业主团体规模极小,否则,共同表决近乎不可能。业委会选举的目的是要解决事关物业管理秩序的三个基本问题:共有物权的界定、保全、使用、变更、管理和经营;物业管理方式的选择;共有物权或专有物权的使用所产生的相邻关系,以及建筑区划内共有物权与外部环境相互关系的处理。基于投票悖论设定的选举有效性规约在我看来主要还在于维持既存利益格局的稳定。理由在于,业主团体矫正不合理利益格局的能力过于弱小与政府行政部门的消极回应并存的格局,决定了业主的维权成本过于高昂,甚至付出生命的代价,也未必能解决问题,由此显现出人们的闲暇时间内部独特的“街区政治”问题。由于政府监管的虚弱和经济发展战略对公共规范建构的掣肘,房地产始于开发建设的各个环节累积而成的问题在使用、管理这个终端环节凸现出来,而业主们对物业服务企业的抗议的形成,恰恰始于具政府特许权性质的前期物业服务许可这一起点。国务院《物业管理条例》最新版依然原封不动地确认了这一无需表决和制衡的制度安排。症结恰恰在于,政府部门将房地产业扩张过程所应承担的监管成本转嫁给了弱势的业主群体,政府部门的战略发展行为压倒正义规范行为的调控秩序的政策安排保护和助长了开发商在利益博弈格局中的一权独大的霸权。政府部门以管制和许可的行为模式来指导和帮助业主团体的成立及其运作,一定程度上具有消极抵制的属性;另一方面,在松散的业主群体通过司法渠道和行政求助渠道的维权成本过于高昂的。经济系统往往要通过政府的行政干预乃至强力部门的介入,才能得以缓解。在政府对共有物权的界定、监管负有不可推卸的责任的同时,政府又不愿意看到危机的爆发引发治理危机,因此,宁愿将问题推给投票机制和司法机制去解决。问题是,确立业主团体的合法性权威的实施成本过于高昂,以致于即便选举规约得到满足,投票悖论可以大大减弱,事情也不会朝着制度共识的方向发展。
    
    投票悖论实际上引出的问题是,政府依法引导和积极帮助弱势群体维护自身权益的机制的缺位,势必瓦解通过谈判来化解冲突和对抗的可能,也会失却将积极的维权力量纳入构建和谐社会的制度框架的机会。
    
    另一方面的问题,是业主团体运作机制的高成本。这不仅基于垄断利益集团的抑制而存在,而且由于共有物权管理和运营固有的“大锅饭”难题,由于监管共有物权的业主组织固有的松散性、低约束性、低激励性,由于制度安排的法律规约的高成本和低激励(靠公德心,而非法人社团维系的事业动力),加之固有的国情制约下自主协商传统的阙失和组织意识形态的混乱而存在,业主团体固然在组织法理上参照于股东大会,但实际上这种“股权”主要关涉的是物业的居住性使用的公共秩序(而非专有物权的消长),实际运作中往往呈现出组织事业动力的缺位,即“有组织而无纪律”、“有民主协商逻辑而难有代议制决策”、“议而不决,决而难行 ”、“有职务而无权能”、“有责任而无激励”。比投票悖论更根本的,是自治的悖论:表决和选举的结果尊奉与否,全在个人好恶。当前,业主委员会这一制度安排,与其说是充分参照了公司董事会和居委会的成规而运作,不如说是在政府直接管制松动或悬置的环境下反叛管制的意志冲动。这种委员会决策机制的突出问题在于法治权威性的阙失。就形态上说,业委会的组织议事规则或工作章程几乎千篇一律,对事关物业管理决策的事宜几乎没有程序化的设定;决策过程往往是由积极公益心的共识,而非利益协调所应遵循的共识决定的;多数的共识往往由于少数援用的“多数暴政”而被搁置。《物权法》上讲,业主大会或业主委员会的决定对业主具有约束力,问题是当业主或业主委员会成员不执行决定时,如之奈何?在目下的组织意识形态中,反叛性明显强于决策的专业性、决策执行的权威性。对于制度的主体间性互动过程的知识的阙失,会使这一机构变异为小群体的意志共识。我们需要民主,但我们并不懂得民主。
    通过比较这两种选举制度的运行现状,可以得出的基本结论是,有政府规制,有社区秩序,但这种社区秩序,却蕴含着政府治理危机和社区自组织失效的持续冲突:在行政强力与个人反叛意志之间徘徊。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)


点击这里对此新闻发表看法
   
联系我们


All rights reserved
博讯是畅所欲言的场所、所有文章均不一定代表博讯立场
声明:博讯由编辑、义务留学生、学者维护,如有版权问题,请联系我们。另外,欢迎其他媒体 转载博讯文章,为尊重作者的辛勤劳动以及所承担风险,尊重博讯广大义务人士的奉献,请转载时注明来源和作者。