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新土改走向何处/翟明磊
(博讯北京时间2008年10月14日 来稿)
    
     四专家会诊土地问题
     (博讯 boxun.com)

    旧文重发,《民间》工作时,我 找到对土地问题有心得的四位专家,请他们来会诊中国土地问题。我们要求:一,一针见血。二有建设性意见。三,要用农民听得懂的话。
    
    也许对目前的土地问题是个切实的思路。此文因为在壹报刚开创时登过,但大部分读者特别是新读者没有读到。因此重发一下。
    
    
     “农民认为土地拍卖四千元一平米,而政府征自已的地只有一百元一平米,不公平。而政府认为,土地不会自已增值, 是政府的公共投入,建路建桥才使土地增值。增值部分归政府。两方说法谁对谁错呢?”于是会诊就从上述的问题谈起。
    
    土医孙大午:农村期待另一次大解放
    
    孙大午,河北保定大午集团创办人拥有者。农民企业家,农民思想家。
    孙大午:我认为两者之间没有矛盾。农民的要求是合理的。凭什么,我永久的土地,你给我三十年的补偿就拿走了,三十年以后,谁来补偿?为什么不补偿我三百年?这不是钱多钱少的问题,农民要求的是永久性的补偿而不是三十年补偿。因此是合理的要求。
    政府的要求是合法的。农转非的增值,只有政府有这个权利。同时政府给出的补偿也是合法的。政府如果要多给超过三十年的补偿倒是非法的。有的地方政府还说了:你们种的粮食,我给你们菜地补偿,已经不错了。定州政府当年也是这么做的。那么农民合理,政府合法。矛盾在何处,在我们的立法。法必须以理为基础,合理才有最大的和谐。但我们的法规不合理。
    
    记者:怎么解决。
    孙大午:承包权为什么是三十年,不是一百年?为什么不在土地国有基础上,实行和英国一样的久佃权?即地面的使用权永远给农民。允许使用权的买卖。
    我们现在的承包制度是居者有其田,而不是耕者有其田。只要居住在农村的就有田,就是说农民在农村只有种田,农民永远是农民。农民不能做其它的。农村不能企业化,不能产业化,农村就永远没有出路。居者有其田是我们的传统思维。大部分农民不需要土地,大部分农民需要从土地上解放出来,农民是职业,不是身份。你怎么可能限制农民流动呢,其它的职业都不是固定的,凭什么农民只能一辈子当农民?
    这就是土地承包责任制的悲哀,当年改革中承包责任制是为了摆脱创贫困,摆脱束缚,于是包产到户,小岗村走出第一步,现在不能于时俱进,本来就是过渡形式的承包制反而成了束缚,成了农村大发展的束缚,农村土地不能搞多种经营,这就把农村经济限死了。比如我要搞养鸡场,不行,因为不能搞永久性建筑。我要合并土地,不行。各种部门,各种税费,在农村做企业真难。
    
    呼唤农村创业法
    
    孙大午: 说是建设新农村,但不让农民发展企业,是空谈。 乡镇企业为什么不行了,因为八个大盖帽管一个大草帽。规定了种种法规不让农民办企业,什么生猪屠宰,烟草,化肥设立种种专营门槛,又不让农村有自主金融,农民怎么发展?农民借不到钱。连我借钱盖学校,都说我非法集资。
    记者:93以后,大搞开发区,招商引资,引的是外资,反而农民创业艰难。
    孙大午:为什么许多为农民着想的政策,结局都是坏的呢?因为没有给农民自由选择的权力。国家希望农民永远种田,农民想的是增收。农村企业化发展是当务之急,只有以企业的组织形式,把农民组织起来。农村才有希望。中国改革每次都是从土地开始,农民土地其实还有一次生产力大解放的可能。我建议国家制定农村创业法,降低农村创业门槛。鼓励农民多种经营,创办各种私营企业。鼓励农民把农村建设用地用起来,不是光盖住宅,也盖企业。
    我现在是想以中心村企业化带动农村的发展,比如我们现在合并了一千亩土地,给农民是一亩山田每年一千斤粮食的补偿,一年年补下去是永久性的。农民就自愿把地流转给我,我用这些田只用一部人搞良种培养,办学校,而解放的农民每户有一人进我工厂就业。
    
    儒医王卫国:农民有自己的土地开发权
    
    王卫国:中国政法大学民商经济法学院院长,教授。中国物权法等法案制定过程中咨询了王教授的主要意见。
    
    王卫国:我认为是政府错了,农民没错。因为集体所有权的土地,在法律上可以招商引资,土地为何增值,一片荒地,投资进入开发别墅才增值,资本投入加上市场前景带来的附加值。当然还有土地供求关系,如果土地供不应求,没有人投资,土地也会增值。这都是土地增值的原因。那么谁来投?政府民间企业都可以来投资,为什么非得政府来投。政府应当是公共管理机构,不是开发商,是市场秩序的管理者,守夜人,是裁判员,不是运动员。中国的法律制度一定会改,也必须改。农民将有自己的开发,发展权。在开发时,农民集体入股,同时具体包地的农民也可以个人以承包权入股,现在也承认发包权也是权益了。
    
    物权法将成为农民新武器
    
    王卫国:目前地方政府垄断,滥用土地征用权。就我知道,在国务院层面对这种行为是不认可的。这成了地方政府财政来源。《物权法》的制定正是为了扭转这个局面。今年三月通过,十月一号生效的《物权法》第四十二条规定,征地三条件:1,必须是直接为了公共利益,而不是间接的,只能是教育,国防,卫生等大多数人利益全民受益的项目,不能大拐弯说是招商引资,带动经济制造繁荣。2,有严格的权限与程序。3公平的补偿。补偿款严禁任何人挪用。《物权法》五十九条第二款还规定,集体所有权土地实行集体决策制度,重大决策由村民集体决策,村长做的决定,法律上无效。这就解决了集体土地谁说了算的问题。
    记者:地方政府认为分税制后,地方财政只能向土地要财源。这是他们的思路。
    王卫国:你是穷人,就可以抢别人的东西吗?穷不是理由。政府缺钱就可以抢农民土地吗?我给他们指一点路,抢贪官,把贪官的钱充财政收入,很可观的收入。人们拍手称快。相反农民只有那么点生存资源,现在有6000万失地农民,三无农民:种田无地,就业无岗,低保无份。这么大的人群增长下去如何得了。加上地方法院不敢出头,造成中央一地方政府对立。
    三月二十三日,胡锦涛在学习物权法时说要维护人民群众的财产权利。表明中央态度。
    土地所有权往何处去
    记者:有不少经济学家主张土地私有化,你如何看?
    王卫国:中国土地不能私有。历朝历代,土地兼并是王朝的大问题。弱小的农民很可能在受灾与生病或利益诱惑时出卖土地。造成地方豪强集中大量土地与中央对立。私有化不是为农民谋福利,是单纯从经济学效率出发的思考。
    记者:你的建议?
    王卫国:维持现状的同时找到一条出路。我的建议是,取消城乡二元对立,统一城乡社会保障制度,即农民与城里人享有同样的社保与医保的前提下,将土地收归国有,同时给承包土地的农民土地永佃权,即永久使用土地的权利,当然也可以是长时间的发包权。
    记者:我们致力于专家与农民的对话,土地国有化与永佃问题,有农民说,现在土地不是国有的,还对我们这么厉害,万一国有了,他们不是抢得更凶,更有道理。
    王卫国:我的前提是给了农民与城里人一样的保障。土地收归国有的好处是全国农民享有同样的保障,并不因为你在西部或东部,包下的地好或地坏。显示国民的平等性。
    记者:为什么不赞同明确集体所有权?
    王卫国:集体所有权法律上不晰,目前集体所有土地90%村民小组所有,9%行政村所有,1%乡里所有。村民小组不是独立法人,所有权主体有问题。集体所有权也是改革过程的一个阶段。当然明确集体所有权也是现在的一个思路。
    农村建设用地进入市场流通
    王卫国:物权法出来,可能会有一个新问题,征地门槛高了,地方政府没有油水,地方经济如何发展,土地供应怎么办?我的建议是增量土地供应,农村建设用地使用权进入市场流通。广东与浙江已出了条例。目前需要全国性规范。2005年8月人大征求专家对土地法意见时,我是当时唯一向提出此观点的专家。这是我们大量农村调查的结果。同时让农村土地有担保功能,这样农民才可以用土地向银行贷款发展生产,乡镇企业有土地,却不能用土地贷款担保,怎么能提高经济竞争力呢。没有这些,建设新农村就是空话。最后人大听取我们意见,在物权法上写下,土地集体建设用地的使用由《土地管理办法》规定。因此《物权法》制定后,下一步就是修改土地管理办法。允许宅基地,农村建设用地流转。
    记者:你说出农民心坎里的话了。
    
    中医李昌平:赞同私有,不赞同私有化。
    
    李昌平,知名的三农问题专家,曾任乡党委书记,上书朱总理,痛陈中国农村问题,中国改革农村版主编,现为乐施会扶贫官员。
    李昌平:这个问题不能简单化看,不是谁对谁错的问题。
    一,不少农民愿意土地征收,现在一亩地一年只能赚五百元。如果征地费是一亩五万元,放在银行,利息也不只五百元啊。二,地方政府想城市化,但没钱,只有打土地主意。因此在某种条件下,征地并不是双方都反对的事。因为没有更好的选择。问题是增值怍收益从哪里来,是农民带来的吗?显然不是,是当官的带来的,显然不是,因此全归政府,农民,商人也不对。所以我们反过来要看土地承担哪些责任。有农业功能,保障农民的功能,发展商业的功能。你要消灭国家的农业功能,又需要何种补偿。现在我们是没有一个很好的框架来解决增值收益分配的问题。土地是上苍赐于给所有人的,城市扩张,土地收益也是说承包这个地块的农民就有权,而是土地增值的那部分,所有人都应当共享。现在政府与政府之间,政府与资本家之间,不同城市之间关系都是乱套的。比如北京因为开奥运会土地增值如何分配?我这届政府的土地利益又与下一届如何协调?所以我们法规法律冲突,先要在理上搞清楚,否则是头痛医头,打个补丁,与事无补,我们需要在土地法律上有一个整体重建。
    我赞同私有,不赞同私有化。
    李昌平:我们现在的集体所有土地怎么来的呢。一户人家在古代开了荒地,土地归这户人家所有,这户人家儿子生了孙子,就成了一个自然村,土地归自然村所有。如果集体发了土地产权证,人家就抢不走,内部怎么处理是你们自己的事。集体所有土地,其实有三块,1,集体共有,水塘,风水林,祖业共有,血缘共有,不能分割到人。2按份所有,一人一份,基本农田承包田就这么分的。3按户所有,自留地,宅基地。所以集体所有的土地是分配清晰的,在社会变迁时,城市扩张时,唯一有分歧的可能是宅基地,因为有的人家人多,有的人家人少,按户平均有争议。因此集体所有制其实是民有而不是公有,包含私有。现在政府中一种意见认为土地私人所有,才是产权清晰,其实是与私营利益合谋的一种方式。
    我赞同私有,不赞同私有化。为什么赞同私有呢,一,相对国有,集体所有制也是一种私有方式。二如果集体决定,把田分到私人,也是可以的。但是如果私有化,一化起来,可不得了。硬性规定私有化,一刀切,其实是忽视了中国土地的多元性,地方的差异性。比如内蒙,一承包草原就不行。中国这么大,农村这么广阔,让他们内部讨论找到适合他们的方法。我们的承包制与宪法的土地集体所有制是矛盾的,既然是集体所有,国家有何权规定土地承包权限呢,这不是应当集体内部确定的吗?为什么不把使用权决定权给集体呢,可以永久分,也可以不分嘛。
    而且集体所有是抗衡土地兼并的最好方式,为什么广东,浙江农民土地保护意识强,因为有公地,(有的地方占了30%)宗族势力。如果一分散到个人。土地被兼并就很容易。
    1977年到1988年,中国农村为什么最好,明确土地集体所有,一亩一千斤粮交五斤公粮,基本农田外的农地搞工业,增值收入农民所有,农民分享土地收益。1988年有了征地制度,承包法,其实是否定了土地集体所有。我的思路是重回1988年,强化与明确土地集体所有权。
    现在承包法,其实让征地有了窍门,我做乡党委书记时,也懂这一套,想搞到农民土地吗?找村长,让村长给被征地的承包农民说:“征的是集体土地,钱要大家分的,但我现在把补偿给你一家,因为你是承包人。”农民当然愿意干了,集体的地利益我个人得,恩威并施一下,地就拿来了。如果明确集体所有权,征地不容易了。官员害怕集体,不怕个人。
    借鉴台湾土地制度。
    李昌平:征地制度应当取消,台湾的土地制度可以借鉴:
    由三个部分组成:1,农地农用制度。基本农田可以卖买,但只能是农民之间卖买,只能做农业用途,城里人买(也只能作农业用途)税收翻几倍,这也是一种城乡两元,不过是保护农业,农民的两元。
    2,农转非制度。农业用地按严格的规划经政府批准转成非农用地,50%面积归政府所有,50%面积归农民所有。这样政府也有储备地,农民因为有了可出卖的非农用地,也不吃亏。因为非农用地的价格是农用地价格10倍以上。
    3,非农用地交易制度。非农用地允许卖买,但卖买后不允许闲置,开发商高价卖买要交50%以上的增值税,税收归国民所有。
    台湾这套制度解决城市发展开发与农民利益问题相当成功。GDP增长快了,通过税收,土地收益全民所有,联合国的土地学校就设在台湾。
    
    西医徐键:土地开发利益的公共还原
    
    徐键,上海交通大学法学院博士研究生,在朱芒教授指导下对美国土地开发利益公共还原判例进行了二年研究,此课题为教育部的研究课题。
     徐键:你提到的问题,在美国是很明确的,土地因为政府公共投资而得到升值,升值部分不会全部归农民,也不会全部归政府,而是有适当的比例。学术称:“土地开发利益的公共还原”。这个比例如何确定呢,一般是由第三方来认定,这个因公共投入而增值的部分,他们叫“特别受益费。”例如上海莘庄地区因修了地铁土地增值,房地产商受益,那么其它地区的人就会说,地铁是公共投资,凭什么这个地块的人受益呢。于是要确定特别受益费,即因为地铁投资而引起的土地增值的部分。怎么测定,美国的做法是这样的,他们有非常详细的公共数据库,可以把莘庄的地块土地价与没有修地铁的江桥地块同时段比较,在修地铁前,两地地价是差不多的,1993年修了地铁后莘庄地皮涨了,房价涨了二倍,江桥没变,两者之间的差价就等于特别受益费。一般特别受益费通过税收征收,有的地方高达70%,通过税收土地开发利益可以还原给公众。以前是专项资金,现在则变成公共财政的一部分。
    这种特别受益费,美国法院也是相当支持的。因此特别收益费成了美政府重要的财政来源。例如1980年税制改革后,加利福尼亚州,财产税的比例在降低,特别受益费在提高。这是一个趋势。
    龙泉市农民要求的补偿标准因此不难计算,应当是市场价格刨去因政府投资而增值的那部分特别受益费。应当远高于一平米百元。但也不会高达四千元一平米。
    
    记者:第三方会不会做手脚?
    徐键:可能性很小,因为第三方也是根据公共数据库做出的结论,而公共数据库是公开的,谁都可以查。我们国内还缺少原始差价的房地产交易数据库系统。
    记者:在世界上特别受益费普遍吗?
    徐键:比如在德国,捐税制度依据在法律上的结构由税(Steuer)、规费(Gebuehren)和受益费(Beitraege)构成。其中受益费指为设置或经营公共设施,而由该设施的(可能)受益者缴纳的捐税。又如在日本,旧“都市计划法”第6条第2款规定有受益者负担制度,主要适用于道路、河流、下水道设施等领域。此外,在台湾省,规定对因公共工程,“应就直接受益之公私有土地及其改良物,征收工程受益费;其无直接受益之土地者,就使用该项工程设施之车辆、船舶征收之。”
    记者:这种征收特别受益费有没有争议,如何解决?
    徐键:争议是有的,比如美国一条高速公路向地区征收特别受益费,居民不同意,说高速公路在我们这儿没有出口,并没有给我们带来增值,而且留下污染,噪音,反而有损失。这是就交法院裁定,现在的台湾与韩国也有特别受益费,但他们更喜欢街头政治,往往是群体抗议,所以征收难度大。例如一条高速公路边居民抗议,导致高雄议会暂停征收特别受益费。其实在中华民国成立初期,1912年在大陆就有特别受益费征收。
    记者:特别受益费对维护社会公正有何意义。
    徐键:现在土地开发利益的大头被开发商,地方政府拿去,全民没有享受,地方政府获利后,利益不公开,不透明,进入预算外资金,支出也较混乱,社会也无法监控。 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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