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土地流转权应配合乡镇民主改革/张志峰
(博讯北京时间2008年10月13日 转载)
    
     最近胡主席在视察小岗村时明确表示,将给予农民土地经营权的流转权。这是执政党与时俱进,适应经济和社会发展要求的重大决策,我非常赞同并热烈支持。不过,网上也出现了一些异议的声音。概括来说分两类:一类是基于意识形态或认识水平而反对,此类意见不在本文的讨论之列,我以前发过一篇关于土地制度和中国经济问题的文章,这些同志有兴趣的话可以参考,地址如文后所列。另一类虽然原则上支持土地流转,但担忧实现后,权贵资本和其他强势群体会通过掌握的权力、金钱、信息等资源优势巧取豪夺,打压地价,贱买土地,从而造成大量生活无依靠、无着落的失地农民,影响社会稳定。应该看到,在我国当前民主法治建设依然比较薄弱,人们的法律意识和道德水平没有质的飞跃,经济水平不高,福利保障不完善的情况下,这种担忧并非没有理由,也是不能忽视的重要问题。不过,这个问题并非无解,而解决的办法只能是一个:在实现土地流转权的同时配合进行乡镇民主改革。具体来说,就是成立直接选举产生的乡镇一级土地管理委员会。
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     改革开放以来,中央的许多政策,就其本意当然是便民、惠民的,但经常出现“下面和尚念歪经”的情形,其中很大一部份原因就是忽略了进行配套的体制改革,特别是,针对各种可能出现的复杂情况进行有预见性的制度设计,很多时候只是多块牌子,多个办公室了事。因此最后的结果不过是又多了一班吃“皇粮”的人马--或许这还算是比较好的结果了。必须着重指出,无论农村是贫是富,土地(广义,包括耕地、林地、草地、山地、池塘等)都将是该地区相对来说最宝贵的资源。土地流转权的实现,势必释放出人们竞相争取自己最优资源配置的欲望,不可避免地出现大量地权分配和交易的纠纷。而农村的情况是复杂的,农民的素质也参差不齐。如果没有一个有预见性的制度设计,不仅上面第二类网友的担忧可能变成现实,就是一般农户之间的矛盾(套用一个词,叫做“人民内部矛盾”)也有可能激化。下面将从民主监督的特点、管理学原理两个方面论证乡镇级土地管理委员会的必要性和可行性,并提出一些辅助改革措施。
    
     近现代以来世界范围的民主政治实践表明,直接选举制度在防止和惩治腐败方面很有效,但未必能选出一个专业能力很强的管理者。所幸的是,对于土地分配和纠纷处理这样的事情,所需要的只是常识和常理,关键是保证裁决人的客观和公正,此时直接选举制度就能充分体现出其优势。特别是广大农村已经过二十多年的村级直接选举实践,无论经验还是教训都可以提供足够的参考。
    
     有人会说,如果直接选举那么有效,怎么还不时听到村长贪污腐败、欺男霸女之类的消息呢?这其实是说明,现行村级选举和基层治理制度有必须改进和完善的地方。我国农村的管理结构是村--乡或镇--县(大体相当于城市的居委--街道--区),除最基层的村长外,乡镇长都没有直接选举,而是上级任命。村长虽是民选,但仍然需要向其上级乡镇长汇报和负责;村长的位置稳不稳依然很大程度上取决于上级乡镇长的好恶。事实证明,很多贪污腐败、为非作歹的村长都是得到其上级乡镇长的包庇纵容,否则也不可能作恶那么久。因此,有必要将直接选举推进到村的上级单位--乡镇,不仅改善乡镇本身的吏治,也给最基层的单位--村提供一个有效的、公正的监督管理。
    
     另一方面,即使在上级公平公正的情况下,由于农村自身的特点,村长的腐败也不一定能很快地得到揭露和遏制,而这一点经常被人们所忽视。其中的原因是,民主监督的特点之一,就是充分发挥群众的作用。但群众要有效地行使这种监督,最好的情形是,既比较熟悉被监督者的情况,也和被监督者保持足够的距离:和他没有直接的利益关系,也没有很深的交情或亲属关系,等等。农村的情况恰好不能符合第二条。一村之内经常是同缘宗亲,朝见口晚见面,经常走家串门,甚至一起玩大。通常,腐败的村长也不是人人都讨厌,总有一些和他交情较深的人,或者有利益关系的人。即使没有以上两种关系,基于熟人之间“彼此留一线,日后好相见” 等因素,只要村长的恶行不是令自己直接受损,许多人也只会含糊其词。因此当上级派人来调查时,经常会出现众说纷纭、莫衷一是的情形,由于农村自身天然的封闭性,上级对于这些互相矛盾的说法往往难以判断,只好不了了之。所以许多村长贪污腐败、为非作歹的情况,都是到了非常严重,已经令村里绝大多数人感到愤怒和无法忍受的时候才会被揭发和制裁。
    
     最后,现行制度下村长的任期过长,也是一个重要原因。对于要求比较多专业知识,能适应各种复杂和变化的形势的市级人大代表,五年的任期还说得过去(我认为也是太长,三年足够了)。农村的事务比较简单也比较重复,几乎人人能懂,只是谁处事更公平公正而已,五年是完全不必要和弊远大与利的。任期过长必然造成权力坐大和利益集团的顽固化,虽然理论上有罢免村长的可能,但那需要20%的人提出,实际上并不容易实现。基于农村的小聚居和忙闲分明的特点,一年搞一次选举完全是可以承受的。我认为村长这样的职位应该一年选一次,每人最多连任一次,即最多可做两年。这样不仅可以避免上述弊端,也有利于培养更多的人才,并使尽可能多的农村人得到现代文明的锻炼。
    
     这里必须强调,以上论证并不是否定村级直接选举。可以想象,如果没有村级直接选举,农村的各种问题,例如封闭性和“熟人社会”下的互相维护等依然存在,因此村长的腐败只会更严重得多。我要说的是,仅有村级直接选举村长,并不能有效地解决当前基层“吏治”(这里不太恰当,因为村长不属于“吏”,不属于国家编制下的“干部”)的各种问题,更不能适应流转权放开后的复杂情况。
    
     自古以来,“吏治”都是历朝历代最关心的大问题。因为“官”(高级干部)的贪污腐败往往只是国家利益受损,其影响对广大老百姓来说是间接的;吏治败坏则会直接和民众冲突,造成民怨沸腾。而“吏”由于其升迁的前途渺茫,正规收入又少,尽量抓着手中一点点权力腐败的机会是很高的。土地流转权改革是一个涉及最基层、最根本的利益分配和重整的大事,因此必须重新设计和改造农村的基层管理体制,才能适应整个农村社会的变革。那么应该将最核心的管理机构设在那一层呢?
    
     从管理学的角度看,最优的机构设计是保证其既有事可做,否则就是浪费;又不能忙不过来,否则也是失效。如果将土地管理的核心机构设在村一级,那么就会出现这样的情形:有些村风气淳朴,和谐融洽,这些村的土地管理者就无所事事;有些村矛盾复杂,纠纷激烈,这些村的土地管理者就焦头烂额。同时,“熟人社会”的种种弊端也依然存在,影响土地资源分配的公平公正。譬如张三和李四发生土地问题纠纷,如果管理者王五和张三是“哥们兄弟”,或者和李四有仇口,那么裁决就会偏袒张三;即使没有亲疏远近,基于“熟人社会”的种种潜规则,王五很可能的裁决要么是和稀泥,你对他也对;要么是各打五十大板,你错他也错,总之就不是按照客观公正和符合常理常识的原则进行,从而为将来留下了更大的隐患,同时更不利于培养人们正确的价值观和是非观--不能公正、客观、合情合理,受损者自然不服,一肚子怨气;得益者也只会暗中偷笑,轻蔑制度,滋长侥幸心,如此良好的社会风尚何来?再退一步说,即使事实和对错不好判断,只能作一个和稀泥或各打五十大板的判决,那么由本村人选出的管理者也缺乏足够的权威去让纠纷双方执行,因为人们对他太知根知底了--你小时候还不是穿着开档裤到处拉屎拉尿的吗?!凭什么管我?!
    
     还必须看到,土地流转权改革后,不仅农户之间会出现大量地权纠纷,村与村之间也会出现大量地权纠纷。因此有必要将土地管理机构设在更高的层次。县的层次太高了,对基层情况不容易了解,管理费用(如“出差费”等)太高,而且势必造成臃肿庞大的管理队伍。同时,这套人马既设在县,也就必然是脱离农业生产,需要靠国家财政供养。乡镇是比较适合的级别。一般地,普通农民去县城的机会不太多,不太方便,但所在乡镇则是经常去的,也比较方便。乡镇里有商店、集市、医务所、农资站、中小学,饭店、政府机关和工厂等和农民日常生活密切相关的机构。同一乡镇内的基本上不会出现语言、风俗、民情不同的情形(但同一县内这个情况就不少,尤其那些有少数民族分别的县),有利于管理者快速、准确地掌握情况,进行有效的调解和公正的裁决。
    
     根据2000年出版的《广东省地图册》,广东省共有农业人口4365.53万,乡、民族乡和镇1591个,自然村118685条。全省面积176442平方公里,扣除城市部份,平均每个乡镇的面积约100平方公里,相当于10公里X10公里的正方形。这种距离是农民步行或骑人力车等简单方法就能到达的,可见乡镇本身的形成是符合自然的。相对地,县、市、省的划分则具有更多的人为因素,也就是说它们不合理的成份更大。乡镇内部的情况对于本乡镇农民来说还比较是熟悉的,或者至少是需要了解的时候可以比较方便和准确地了解到的。超出乡镇的范围,农民所能掌握的信息和获取信息的能力就急剧下降,这样民主监督所需要的第一条件:即监督者熟悉被监督者的情况就不能达到。特别地,现代社会赖以向公众传达信息的主要媒体,报纸、电视、电台等既无兴趣也无能力覆盖农村地区的人事,网络所针对的人群又有特殊要求,如果没有监督者对被监督者本身情况的了解和对本地事务的认知,民主监督的优势将荡然无存,任何选举、决策都极易受到操纵和摆布。因此,乡镇是中国民主政治最重要的一环,以乡镇为基础划成立土地管理委员会,从而推进民主改革是最佳的设计。
    
     根据以上数据,广东省平均每个乡镇有74.6条村,2.744万农业人口,平均每村368人;如户均6人,则为61户。不过,乡镇与乡镇,村与村之间差别很大。大镇数万人,小乡几千人;大村上千人,小村不满百。同时,有的村是孤立的,但有的村靠得很近,相互间也比较了解。如果代表是兼职的,为尽量不影响正业和节省资源,人数过少的村可以根据相邻相近的原则合选一个代表,保证每个乡镇的代表总数为30~60人。这样既保证代表们合理的工作量和工作效率,又不至于使权力过份集中于少数人手上。乡镇土地管理委员会的主要职能是对地权争议进行调解和裁决;对土地交易进行监督和备案;确保国家土地规划的落实,纠正违规情形;向农民宣传讲解国家土地政策;提供有关土地交易、土地利用等的各种信息;协助已出让地权的农民自身的转型,等等。思路上,它是将村委会和乡镇政府所拥有的和土地管理有关的职能归并到土地管理委员会,从而减小村长和乡镇长过份大的权力,遏制腐败和黑恶势力的滋生,保证农村基层民主政治的顺利推进和土地改革的完满成功。
    
     具体建议:
    
     1)每一乡镇按当地人口数量设30~60名代表组成土地管理委员会,按自然村分布情况划分对应的30~60个选区。原则上按人口比例分配代表名额,兼取照顾少数的原则。代表由该选区所有登记的选民直接选举产生,任期两年,可连任一次,即共四年。若有10%的该选区选民提出,可随时动议罢免和改选代表。
    
     2)代表的分工,根据相邻不相管、相对不相管和定期轮换的原则进行。即A、B是邻村,则A、B村的代表不管A、B村,而管和A、B村有足够距离的C、D 村,而且每年轮换:今年A管C,B管D;明年A管D,B管C,等等。同时,C、D村的代表也不管A、B村,而管e、f村。
    
     这种安排可使选区选出的代表和本选区的单个农户没有直接利益相关性,而只是代表本区争取整体的利益。因此为个别人的私利而贿选或操纵就失去大部份意义,而选民也将主要根据代表的道德品质、工作能力进行投票。
    
     3)代表应至少每月一次到所辖区域巡查,并将情况汇报土地管理委员会备案;土地管理委员会至少每月召开一次全体会议,审议和表决有关问题,安排下月工作,并将有关情况知会平级的乡镇政府和汇报上级县政府。
    
     4)属于农户之间的地权纠纷问题,由负责该区的代表进行调解或裁决,农户对裁决不服的可上诉到土地管理委员会裁决,再不服者由县级人民法院裁决;属于村之间的地权纠纷问题,由土地管理委员会进行调解或裁决,村对裁决不服的可上诉到县级人民法院裁决。
    
     这种安排可以使大部份土地纠纷在基层得到查证和化解,大大减轻县级人民法院的压力。同时,由于单个农户本身的资源、知识和经验有限,如果凡事都要直接告上法院,很多时候是勉为其难的。特别地,当纠纷的另一方是某强势力量时,弱势农户的真实情况很可能被遮蔽,真实意愿很可能被歪曲,此时由熟悉当地情况的代表和乡镇土地管理委员会先行裁决,可以最大程度地保障弱势农户的正当权益。
    
     5)由省政府根据代表的工作量,给予合理的津贴和费用报销。对于成绩优秀和能力突出者还应给予特别的奖励和进修、晋升机会。
    
     这一条很重要。因为代表不管本区,轮换性又大,难以带来太多的实际好处。而每月至少两个工作日的占用对普通农民来说也不是一个可以忽略的负担。如果没有相应的津贴和奖励,很多人可能不太感兴趣,这样代表的位置就容易被无能无德者占据。很多乡镇和县市本身的财政也不好,由它们支付津贴奖励没有保证,可能挫伤代表的积极性,因此应由全省统筹安排。
    
     6)改革现行村和乡镇机构。村长一年改选一次,只可连任一次,即共两年;乡镇长暂时可维持上级委任的方式,但村委会和乡镇政府所有关于土地管理的职能应移交乡镇土地管理委员会。今后村委会和乡镇政府应重点关注本地的治安、秩序、公共建设(道路和水利等)、卫生、教育、福利和环境保护等事务。必要时,土地管理委员会可以请求村委会和乡镇政府协助执行关于土地纠纷的裁决。
    
     改革开放初期,由于民营经济的弱小和不成熟,许多乡镇政府带头搞实业,这在当时具有一定的必然性和合理性,但也无可避免地出现很多弊端。现在的情况已经和二三十年前大不相同。在社会变革和统一市场越来越往纵深发展的情况下,大多数村企业和乡镇企业都难以适应,纷纷转型。村委会和乡镇政府应弱化发展经济方面的功用,而强化社会民生方面的职能,回归到“政府”的本来意义。
    
     辅助措施:
    
     a)对于第一次转让土地经营权的农民,其转让收益存于专用的账户,分三年逐月领取(计算保值利息)。乡镇土地管理委员会同时发给初次转让土地证明和收益证明。当农民需要取得经营非农产业资金时,可凭此证明和专用账户作抵押,到农村信用合作社或农业银行申请优惠贷款。如农民因生病、孩子上学等特殊原因需要提取支取全部或部份收益,可到乡镇土地管理委员会提出申请。
    
     现实中,的确有某些农民学习和适应能力较弱,或沉迷赌博不务正业等。他们如把土地经营权出让,容易很快花光所得的钱,而转型到非农业却仍未完成,造成社会负担。这样的人或许不多,但影响不小。以上安排对于能力高的人不会是一个障碍,但对于能力低的人就是保证了一个足够的过渡期。可以有效地减少改革的震动,避免负面的情况出现。以专用账户作抵押申请贷款,农信社或农行也就会为该项目提供信息和建议,这样可以有效地减少农民投资的盲目性,降低投资风险。
    
     b)对于第一次转让土地经营权的农民,还可获得三年的受让方优先受雇权和承租权,当然农民也可以放弃或转让此权利。
    
     所谓“转型”不仅指转到工商业,转到城市,也可以转到现代农业和新型农业,成为农业工人。这为农民提供了一条新的出路,尤其对于部份学习和适应能力较弱,或志在农村,愿意学习农业新技术的人是有利的。至于农民怎样行使这个优先受佣权,是全职受雇还是兼职受雇(譬如只在农忙时受雇)等等,具体条款可由交易双方协商,但初次转让土地经营权合同中应包含关于优先受佣权和承租权的处置内容。
    
     c)由市县政府根据情况预留部份非转让土地,由省政府利用土地交易税成立农业基金,回购部份农户的土地,这两部份土地均委托乡镇土地管理委员会管理(但地权属于市县和省),租赁给那些转型失败或自愿返农的人(包括那些愿意做农民的城市人)耕种。租金收入按一定比例分成,作为本乡镇的农业基金,由土地管理委员会管理,其余上缴市县和省的农业基金。
    
     注意:一定要缴纳足够的租金,否则会有农民卖了地又去申请新地,两头得益,而真正需要的人得不到保障。这一条除了给转型失败的农民提供退路外,对于民间的土地租赁也可以起到示范作用,从而抑制过高的田租。
    
     对于以上三点,尤其a)、b)两点,估计有些喜好市场经济的网友会提出“妨碍交易自由”之类的质疑;对于整套方案,也可能有些持激进改革意见的网友会提出 “先有私有化才有民主化”之类的问题。我想说的是,千百年来,中国总是理想主义者太多,明白理想和现实的差距的人太少,而懂得弥合这个差距需要长期艰辛的努力和细致严谨的制度设计的人更少。如果今后15年内能使中国农村的人口比例降到总人口的20%以下,每个劳动力的平均耕地1公顷以上,并且过程基本平稳,没有大的震荡,我认为就是非常成功的。同时,有些网友对于私有化和民主化的关系理解也太死板,或者说不到位。从全局来说,先有私有化后有民主化的确是对的。但在某些局部,不进行初步的民主化就可能无法保证私有化最终的结果符合全社会的利益,甚至可能出现严重的社会问题;整体的民主化也会因为缺少实践的锻炼、经验和说服力而徘徊不前,或者走入异端。我相信这肯定不是这些网友的初衷。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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