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田先红:农村计划生育三十年谋取暴利
(博讯北京时间2008年10月04日 转载)
    
    田先红
     (博讯 boxun.com)

    早在建国初期,中国政府曾经实施过计划生育政策,但真正落实并将其提升至基本国策的高度却是在20世纪70年代末,至今大约三十年时间。一直以来, 计划生育政策都由城乡基层组织具体负责实施。和城市计划生育相比,农村计划生育政策的实施过程更为复杂,更加壮观。自农村计划生育政策肇始之日,它便和基 层乡村组织捆绑在一起。而农村计划生育政策的变迁,其中也夹杂着诸多和乡村基层组织紧密关联的因素。因而,从乡村基层组织的角度来审视近三十年来计划生育 政策在农村具体环境之中的实施过程,无疑有助于我们更为真切地理解该项政策的变迁及其背后的逻辑。
    
    自1970年代末以来,贯彻落实计划生育政策便成为乡村基层组织最为重要的工作之一,上级政府也将计划生育列为对乡村组织的重要考核内容,而且计划 生育被提升至基本国策的高度也让乡村组织感受到这条政治高压线的沉重。正是迫于这样的压力,乡村组织不能不认真对待。计划生育和收取农业税费成为乡村组织 的两项主要任务之一(农民形象地称之为一是要钱,二是要命)。由于人们生育观念仍然比较传统,计划生育工作中出现了很多“钉子
    
    户”,致使乡村组织在执行政 策时遭遇很大阻力。上级政府的压力和老百姓的阻力融汇成一股合力,将乡村组织挤压得喘不过气来。为拔掉“钉子户”,完成计划生育任务,许多地方的乡村组织 只有采取强制措施。于是,有关拉东西、扒房子和强行抓人去结扎等事件的报道便频繁见诸报端。乡村组织在计划生育和农业税费收取工作中的粗暴形象,随之被大 众和媒体建构起来。到了1990年代左右,这些现象变得日益严重。“给钱不要,坚决拿掉”等强硬口号成为许多地方的乡村组织开展计划生育工作事实上的原 则。而乡村组织的合法性也在强制落实计划生育政策和收取农业税费这些不得人心的工作中日益降低。
    
    1993年,鉴于全国各地计划生育工作事态的严重性,国家计生委颁布了计生工作中的“七不准”原则。“七不准”保护了广大人民群众的利益,同时也加 大了乡村组织落实计划生育政策的难度。缺乏强制手段作为依靠,计划生育工作中的“钉子户”难题就无法解决。用乡镇计生干部的话说,“她(育龄妇女)站在你 面前,你也没办法,你抓她就是违法了,又不能拉她东西,只有生下来之后,再让她交罚款。” 在强制手段被禁止之后,乡村组织就不能不越来越依赖罚款方式来堵住农民的生育冲动。他们的工作方式从以前“给钱不要,坚决拿掉”的强硬态度转变到对罚款的 倚重。
    
    在征收罚款的同时,乡镇计生办还广泛发动村干部参与计划生育工作。乡镇政府给村干部下达任务,“俺只要结果,不要过程,不管你用什么办法,必须把任 务完成。”然而,计划生育毕竟是一件容易得罪人的差使。在村庄这样一个熟人社会之中,村干部得罪的人太多,无疑会给其带来诸多不便(比如遭到村民报复等 等)。为避免麻烦,许多村干部都消极对待计划生育工作。计划生育率也随之下降(笔者调查的河南省F县C镇的计划生育率从1993年开始由以前每年的96% 下降到此后的90%)。无奈之下,乡镇政府不得不加大介入力度。由于工作难度加大,仅靠以前的运动式工作方法已经难以完成计划生育任务。于是,从1993 年开始,乡镇计生部门不得不开展经常性工作,下到村里对农民进行计划生育宣传教育,掌握计生户信息动态。此外,随后农村计划生育工作理念的转变(即从之前 单纯控制人口转变到人口控制与计生服务并重),又加重了乡镇计生部门的工作负担。
    
    当然,依靠罚款来堵住农民生育冲动以及乡镇计生部门加大介入力度也存有某些局限。一方面,当时行政罚款缺乏法律依据,农民照样可以不交,计生部门也 无可奈何。尽管计生部门可以对违反政策的计生户进行罚款,但实际上能够收取上来的罚款少之又少。计划生育政策的天平逐渐向农民这边倾斜。乡村组织则深陷于 夹缝之中。自2002年9月1日起,《社会抚养费征收管理办法》和《人口与计划生育法》开始实施。这两部法律和条例规定对于那些不按时交纳社会抚养费的计 生户,乡镇计生部门可以将其起诉至法院。这为乡村组织开展计划生育工作尤其是收取罚款提供了法律武器。但这也同时为乡镇计生部门大肆罚款提供了支撑,为计 生工作赢利化孕育了土壤。另一方面,乡镇计生部门加大介入力度之后,要开展经常性计生工作,对人财物资源的需求自然加大。于是,乡镇计生部门就产生了自我 膨胀的内在要求和动力(这种自我膨胀的冲动既有乡镇计生部门的主观因素,同时更是受制于上级的压力)。
    
    话说回来,尽管乡镇计生部门在税费改革之前就已经产生了自我膨胀的内在要求和罚款创收的强烈冲动。但由于当时乡镇的中心工作主要围绕着农业税费收取 进行,乡镇政府的财政收入主要来源于农业税费(三提五统),计划生育罚款收入相对而言无足轻重。而且乡镇政府也无法抽出更多的人财物资源从事计划生育工 作。所以,乡镇计生部门的自我膨胀欲望和创收冲动一直被农业税费收取工作压抑着。
    
    随后实施的税费改革以及乡镇机构改革为乡镇计生部门自我膨胀欲望和创收冲动的释放提供了条件,成为计划生育政策走向赢利化的催化剂。这主要表现在两 个方面。其一,乡村组织在计划生育工作上投入的人力、精力大大增加。以C镇为例,税费改革之前,该镇计生办只有工作人员21人。但是,实施税费改革尤其是 乡镇机构改革之后,计生办的工作人员猛增至41人,比之前增加了几乎1倍。而此时C镇政府工作人员数量已经锐减为77人(改革前为223人)。计生办工作 人员在镇政府所有工作人员当中所占比重从改革前的9.4%飙升至改革后的53.2%。除此之外,其它一些部门的工作人员还经常要抽调到镇计生办协助工作。 这些迹象表明,镇政府的中心工作已经从以前收取农业税费转移到计划生育工作上面。“现在计划生育力量比以前加强了,执法力度比以前大,乡镇改革之后,计生 办要谁,谁就过去”(C镇一计生办干部语)。
    
    其二,乡村组织在计划生育工作上的罚款力度加大。每年的计生罚款数额也大量增加。我们调查的C镇计生罚款数额从2002年以前每年基本上为零飙升至 2002年的30万元。此后几年的数额也一直维持在三、四十万元的水平。如果考虑到有的罚款乡镇计生部门没有开具书面征收决定书,可以隐瞒不报,其实际罚 款数额可能还不止这个水平。虽然《社会抚养费征收管理办法》和《人口与计划生育法》为计生部门征收计划生育罚款提供了合法化依据,但其中的关键问题不在于 计划生育罚款的征收实现了合法化,而在于需要解释为何乡村组织为何会投入如此巨大的人力、物力去从事计划生育工作,甚至将其视为中心工作。其背后的逻辑在 于,税费改革之后,乡镇的制度外收入大大缩水,既有的财政转移支付无法满足其运转资金需求(周飞舟,2006)。为了自身生存,乡镇必须寻求制度外资源。 由于非农产业不发达,再加上乡镇缺少其它获利渠道,计生罚款便顺理成章地成为乡镇可以自主支配的主要财源。正是在这样的背景下,C镇政府在2005年乡镇 改革时,计生办不仅没有裁员,反而大幅度增加了工作人员。在这种情况下,我们也不难理解,C镇的超生罚款标准从此前的最高4000元一跃而至2002年的 7650元。到2006年已经涨到8900元。计生罚款标准变得越来越不固定,且呈现出强劲上涨趋势。我们在杨岗村调查时,有些村民反映他们的超生罚款达 到1万元之多。
    调查时,乡镇计生部门的工作人员都反映现在罚款压力很大。一方面,计生办工作人员猛增,运转经费比以前增加许多。上级拨付的事业经费往往不够开支。 这就在客观上要求计生部门设法创收。另一方面,罚款也有指标任务。县级计生委每年下达指标任务到乡镇计生部门。乡镇再将罚款任务进行分解,分配到计生部门 的工作人员和村干部。在一些地方,罚款也已经成为上级考核乡镇计生部门和村干部计生工作的标准之一,如果不达标,就要扣取乡村组织的计划生育返还款。
    
    为了获取更多的收益,计生部门控制人口的力度比以前下降了许多。之前的计划生育工作比较严格地坚持“一胎批准生,二胎计划生,三胎杜绝生”的原则, 对于计划内二胎也需要满足诸多相关条件才能予以批准。但现在一度要求严格的二胎政策也逐渐变得更加宽松。办理二胎证时,农民必须缴纳罚款。罚款标准一般是 6500元。而且乡镇计生部门还鼓励农民生第二胎,这样计生部门就可以获得更多的社会抚养费。此时,罚款的目的和意义已经发生了改变。以前罚款是为了堵住 农民的生育冲动,是为了控制人口,而现在罚款则更多地是为了创收,并且在一定程度上产生了增加人口的客观效应(这样的情形会让农民形成只要交钱就可以超生 的错误观念)。计划生育工作的赢利化倾向消解了它本应具有的控制人口的意义。
    行文至此,我们已经可以比较清晰地看到农村计划生育政策在近三十年来尤其是税费改革之后的变迁逻辑。其中最主要的就是农村计划生育政策呈现出从以前 的人口控制、计生服务功能到赢利性的蜕变。造成这种蜕变主要有两个因素。一是计生办自身机构膨胀,开支增大,要求罚款,增加创收。其二,如前所述,税费改 革之后,乡镇政府财政大幅度缩水,为了自身生存,乡镇政府不得不寻求制度外收入,而计划生育罚款成为许多乡镇政府可以自主支配的主要财源。两相比较,第二 个因素是计划生育政策向赢利化方向蜕变的主导因素。因为计生办的开支每年都不可能很大,而且还有上级拨款,经费缺口较小。乡镇计生部门获取的罚款很大一部 分最后都转移到了乡镇财政。
    
    总揽全文,我们可以捕捉到理解农村计划生育政策变迁的两条线索。其一,农村计划生育工作原则与理念的转变,包括1993年的“七不准”原则以及后来 的人口控制与计生服务并重的工作理念,极大的提高了乡镇计生部门开展计生工作的难度,恶化了他们的工作环境。其二,税费改革以及乡镇机构改革使乡镇政权的 财政进一步陷入困境,迫使其不得不想方设法寻求另外的财源。处于夹缝生存状态的乡镇政权,将计划生育罚款作为生财之道,也实在有其不得已而为之的苦衷。在 计划生育政策的赢利化色彩日益变浓的同时,其控制人口和计生服务的意义与功能却并没有得以较好地实现和加强,并且还供养着一个庞大的计划生育工作人员群 体。我们可以由此判断,农村计划生育政策已经呈现出“内卷化”(杜赞奇,1988)的苗头。国家试图通过税费改革来剪除乡镇政权向农民过度提取资源的“黑 手”。而乡镇政权丢失农业税费之后,又紧紧抓住了计生罚款这根救命稻草。这一戏剧性转变表明,乡镇政权的运转逻辑及其基础并未发生根本改变。国家治理基层 政权的初衷也未能得以较好实现。
    
    (本文得益于华中科技大学中国乡村治理研究中心贺雪峰教授、陈柏峰博士、申端锋博士和吕德文博士的指导和启发。另,吕德文博士还为本文提供了许多宝贵资料。特此深表感谢。当然文责自负。)
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