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征税低效率根源于财税体制/傅勇
(博讯北京时间2008年9月02日 转载)
    
    《新京报》
     (博讯 boxun.com)

    
    
     社会经济的迅速发展,越来越凸现出财税体系的效率困境,这与当前各界对财税体系所寄予种种期望形成的反差。“高成本、低效益”一直是我国税收征管工作的潜在问题。审计署近日对税务部门征税成本开展了审计调查,揭示出人员支出水平较高;办公用房面积超标;无编制和超编制购置小汽车;招待费、会议费、培训费和出国费控制不够严格等问题。(《北京日报》8月28日)。
    
     问题是,这些低效率现象并不是不可摆脱的。按照《中国税务报》的数据,我国征税成本(征税费用总额占总税收的比重)目前的为5%-6%,而美国、新加坡、澳大利亚、日本以及英国的征税成本分别为0.58%、0.95%、1.07%、1.13%和1.76%。更令人担忧的是,近年来我国的征税成本一直处于上升通道,这也与发达国家征税成本稳定在较低水平不同。1993年我国征税成本为3.12%,1996年为4.73%,1999年已超过5%,此后征税成本收入率皆有增无减。这意味着,我国征税成本增速快于税收收入增速。
    
     征税基础设施不完善、纳税意识不高等因素自然是导致我国征税成本高企的不可忽略的因素,但这些不是关键性的。我们已经看到,1993年来我国征税成本上升很快,很难说近十几年来我国的征税基础设施水平在不断下降,或者说经济主体的纳税意识在不断下滑。并且,审计署公布的四点高成本原因其实无一和纳税基础设施或纳税意识相关,反倒是纳税条件改善的有些过头了。
    
     在笔者看来,财税低效率的问题很大程度上出在财税体制之内,而不是财税体制之外。这种理解具有更多的建设性,避免过分夸大各种客观因素,将财税低效率问题宽泛化,好像只有等到所有企业的征税平台已经完全建立,并可准确稽查,或者所有纳税人都主动足额纳税的时候,财税成本才能真正降低一样。
    
     因而,降低财税成本,提升财税效率更务实、更有效的途径是深化财税体制改革。我国财政效率明显低于同等发展水平国家的财政效率,以及近年来财政效率不进反退的主要原因在于,财政体制设置本身存有诸多不合时宜之处。改革调整这些体制因素,正是提升财税效率的题中之意。
    
     首先应转变财税目标框架。我国的税收之所以出现高收入与高成本并存的粗放型特征,是因为我国在较长时间内对税务机关只考核收入不考核成本。地方政府为调动税务部门完成收入的积极性,普遍实行税收任务完成情况与自身经济利益挂钩,且实行经费奖励的政策。这就必然导致税务机关在征管出发点上往往更多考虑如何最大限度地组织税收收入,而对税收成本的高低却很少考虑。这显然是一个“产出”概念而不是“效益”概念。要降低单位税收的成本,就有必要引入正确的成本观念,强调成本意识。这方面,国外标准是一个很好的参照。
    
     其次应简化财税体系。国税地税的分家也是造成目前我国征管成本偏高的重要原因。1994年税制改革后,一方面,我国税收收入得到了快速增长,另一方面,机构分设后,人员大量增加,致使人均征税额增长不高。税制改革增加了税源,机构分设又增加了大量人员,人均征税额的增加低于税收总量的增长幅度,征收的效率实际上是下降了。1994年大力推广的增值税改革是另一需要着力改革之处。有证据显示,“世界之最”的中国征收成本,主要源于复杂的增值税管理成本支出。在现行的生产型增值税体制下,增值税专用发票的防伪、运存、保管、使用、注销、审核、检查和监控成为一项十分复杂、耗资巨大的系统工程。增值税向消费型转型势在必行。
    
     最后应严肃征税成本的扩张。我国的税收系统目标在于保障国家税收的稳定增长,为达到这一目标,征税机关逐步拥有了过多的自由权。尤其是在在分税制体制下,地方征税机关实际上有把征税行为商业化的倾向。在不少地方政府看来,只要征税“产出”大于人员成本,就会增加税收人员,甚至是编外人员。严格规范征税机构及其行为是控制成本的重要一环。
    
     现代经济学的创始人亚当·斯密早在1776年的《国富论》中就提出了税收制度的四项原则,即公平、明确、便利、节约。从效率维度,我国的财税体系似乎离斯密的标准越来越远。这些标准仍然焕发着熠熠升辉的现实光芒。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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