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“离岸金融经济特区”的税务优惠策略——四议《“横琴”宝地“谋后而动”》
(博讯北京时间2008年4月26日 首发 - 支持此文作者/记者)
    
    作者: 李 桉 费查理 庞忠甲
     (博讯 boxun.com)

    
    
     ――2005年9月10日,温家宝总理考察珠海横琴,赞赏“横琴岛真是一块宝地”,“要发展好,首先要规划好”,要“谋而后动,不可乱动”。
    
    
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     税收是国家凭借政治权力参与国民收入分配的主要形式。政权机关管理国家事务,但政权本身不创造财富;政府保护个人和单位财产及人身安全,兴办公益事业,维持国防需要的军事力量等,都需要财政收入为后盾。税收是国家的主要财政来源,也是纳税人应尽的经济责任。
    
     国家要得到充足的税收,不能一味提高税率,一旦超过纳税人的承受能力,就会抑制和打击进取积极性,造成经济发展滞缓甚至滑坡。反之,善用减免税务作为鼓励手段,可以驱策纳税人的经营意愿,促使经济发展进步。因此,税务政策是国家主导国民经济的重要杠杆;政府根据一定时期政治、经济和社会发展的总目标,对某些特定的课税对象或地区实施适当的税收鼓励和照顾措施,是为得心应手、行之有效的调控手段。
    
     这一调控手段古已有之。孟子曾与东周官方经济学家白圭探讨过把当时实行的“什一而税”降为“二十而取一”的可行性(见《孟子.告子章句下》);秦国“商鞅变法”中规定:“耕织致粟帛多者,复其身”(《史记. 商君列传》);对努力耕织增产粟帛的,免除其人劳役和赋税负担,可以看作是早期的税收优惠政策。
    
     适当的税收优惠,利于刺激民间投资和消费需求、吸引外国投资、提高企业竞争力、调整经济结构、促进资本在地区之间和国际之间流动,从而加速经济的发展,反过来扩大了税源基础。现代社会中,税收优惠措施已为世界各个国家和地区广泛采用。
    
     里根是美国现代史上最受欢迎的总统之一。上任之初,通货膨胀达两位数,利率高踞20%。他主导实施降低税率刺激经济的政策,结果没有像反对者担心的那样减少了国家岁收,相反地,调低税率反而增加税基,促进经济强劲增长,财政进益未降反增。在他1989年发表告别演说时,美国经济进入了一个繁荣时期。通货膨胀和失业率都比上任之初大幅度下降。
    
     为了强化“近悦远来”的效果,可以采用一些特别优惠的税务政策,但若大幅损失直接税收,势必造成入不敷出;至于海关的关税,不仅是国家重要收入来源,且为保护本国企业的有力屏障以及调整进出口结构的重要手段,尤难轻言豁免。所以除了少数具有特殊背景的岛国小邦外,通常很难将免关税或特大减免税措施作为全国通行的普遍性和长期性政策。
    
     为此世界上许多国家用法律手段,因时、因地、因体制宜,设置了形形色色、名目繁多,提供税务等方面的优惠条件,以利招商引资的“特别经济区”,如离岸区、免税区、自由港、保税区、自由经济区、自由投资区、自由贸易区、国际贸易区、工业园区、科技园区、经贸合作区和经济特区等等。“特别经济区”经营成功,可以带动周边地区和国家全局经济的发展,同时自身首先获益,容易成为得其先机,得天独厚的繁荣发达的现代化都会。
    
     国际上对于这些“特别经济区”尚无统一分类和严格定义,但从税务优惠特征看,其中以“离岸型”经济特区(简称“离岸区” 或“离岸管辖区” )减免税负最为彻底。
    
     “离岸区”是世界上各种特别经济区中开放程度最高的一种形式。对于外来企业和外来个人不在本地获取收益的业务,免除进出口关税,而且几近全免所得税和任何税负,并提供自由经营和保护隐私等方便条件;其优惠功能几乎达到极限。
    
     “离岸”的含义,不在它的地理位置,而指投资人不必亲临该区,也可在世界各地的任何地方开展业务运作。
    
     “离岸区”通常在法律上具有“免关税特区”地位,是拥有不同于本国海关法的的“海关治外法权”的特殊区域,既受海关保护、又豁免关税,相当于一个关税、进出口许可证和配额的突破口;从境外进入该区的货物不被视为进入该国,而从该区进入本国的货物则被视为进口处理。
    
     按照《京都公约》(“关于简化和协调海关制度的国际公约”),“免关税特区”定义为:“指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物,就进口税及其他各种税而言,被认为在关境之外,并免于实施惯常的海关监管制度。”1975年联合国贸发大会也对“免关税特区”下了这样的定义:“指本国海关关境中,一般设在口岸或国际机场附近的一片地域,进入该地域的外国生产资料、原材料可以不办理任何海关手续,进口产品可以在该地区内进行加工后复出口,海关对此不加以任何干预。”
    
     世界上传统的著名的“离岸区”多为前英属殖民地,大多设立海岸线外的岛屿上(有些小国为全境),具有比较完备的法律体系和司法制度,与发达国家有良好的贸易关系,并鼓励在当地设立境外银行,提供与瑞士相同的信托服务和保险业务。国际大银行如美国大通银行、香港汇丰银行、新加坡发展银行、法国的东方汇理银行等,都为那里的财务运作提供方便。
    
     “离岸区” 容许外来企业登记成立海外“离岸公司”,自由投资和经营注册及运行管理手续都相当简便,只收取少量的年度管理费,经营成本十分低廉;可以绕开关税壁垒和出口配额限制,不仅获得免关税待遇,除社会保险等特定项目外,一般税收(包括附加税)的税率极低或完全豁免,其营业收入和利润得以合法避税;资金出入与转移自由,外汇可以自由兑换,使用不受限制;便于搭建国际架构,提升国际形象,开拓国际市场,开展跨国业务;若要海外融资及上市,也可得到事半功倍的效果;一般国外风险投资乐于采取间接投资于海外离岸公司的形式介入创投市场,以便于在投资实现增值后顺利退出。“离岸银行”不仅享受税收上的优待,而且不必持有准备金,其经营成本低于国内银行;它不受利率上限的约束,对存款户支付的利率可高于银行对国内存款户支付的利率,也可以对活期存款支付利息。
    
     此外,在一些国家或贸易区之间容易发生贸易战,导致提高关税或禁运等;而“离岸区”一般不会发生这类冲突。注册海外“离岸公司”得以利用这个优势,规避贸易战的风险,稳当地享受各种优惠政策。
    
     由于海外“离岸公司”这一组织形式可以提供如此多样化的利益,能够满足各类用户的需求,世界各国许多国际贸易、投资、金融、控股、人事雇佣、专业服务公司和制造厂商等,竞相来到“免税特区”开设离岸公司,在那里建立地区总部、市场营销﹑贸易和管理中心、转运、再出口中转地、制造和装配中心、运输和分销点等。还有一些个人用户,主要为高收入者,包括企业家、高级管理人员、知识产权所有者、财富继承人,成功的商人、律师、医生、演员、作家、发明家、工程师等专业人士,使用海外离岸公司以便于做好投资规划、税收规划、房地产规划、移民前期规划,并且享有高度保密性和隐私安全性。
    
     “离岸区”业务主要包括“离岸金融”和“离岸贸易”两大范畴。鉴于现代全球经济中金融业(虚拟经济)的重要地位,离岸金融业务,包括证券交易、存款、贷款、融资、结算、保值、避险、咨询、见证、同业拆借,发行大额可转让存款证,特别是批发性银行业务等全方位金融服务,尤为当今离岸经济活动的热点。事实上,当今世界各地的“离岸区”,多以“离岸金融”业务为重,具有“离岸型国际金融中心”的性质。
    
     与“离岸区”不同,一般意义上的“经济特区”豁免部分关税,提供一种或多种税收的优惠待遇,以及比较方便的经营条件。显然,“离岸区”特具无可比拟的最大的吸引力。
    
     近年来,不仅在发达或较发达国家,许多新兴国家顺应经济全球化大趋势,也纷纷设立自己的“离岸区”。后起直追的大国如印度、巴西,原社会主义阵营的独联体以及东欧国家、越南、古巴等,还有许多非洲国家,普遍积极跟进。今天,合理规划“离岸区”对于促进自由贸易竞争,加快经济发展的重要性已成国际共识。
    
     中国自从1978年实行改革开放政策以来,在紧缺建设资金、迫切需要开展国际合作的特定背景下,出台了一系列优惠外资的税收政策,并设置经济特区提供额外的宽松待遇,以利大量吸引外资,促进经济高速增长,改善国际收支效应,增加国家财政收入,获得先进技术和管理经验,促进经济体制改革和产业结构调整,为经济起飞、国际接轨发挥了巨大作用,收到了举世瞩目的丰硕成果。
    
     中国原有的税收优惠政策,尤其是涉外待遇方面,具有某些类似“离岸型”的功能,若干银行也许可开展离岸金融业务,但迄今尚无完整意义上的“离岸型经济特区”。
    
     随着时势的发展,中国税收优惠政策历经调整,目前达到了一个关键性的转折点。
    
     20世纪80年代初期是中国涉外税制的创立阶段,当时的涉外税收优惠主要集中于四大经济特区,不同类型的外资企业的税负水平和优惠条件存在很大的差别。1984年国务院发布了《关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》;1988年财政部颁布了《关于沿海经济开放区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》;1991年全国人大通过了《外商投资企业和外国企业所得税法》,实现了外商投资企业所得税制的统一,并降低了外商投资企业的所得税税负水平;1992年进一步开放了18个边境、沿海和内陆的省会城市,并制定了相应的涉外税收优惠政策。涉外税收优惠逐步从经济特区扩散到沿海港口城市、沿海经济开放区、内陆省会城市等。1994年国务院发布的《国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》规定,在1993年前批准设立的外商投资企业,如因征收上述三税而增加税负的,可退还多缴纳的税款。2001年,为配合西部大开发战略,赋予西部地区优惠的税收政策。
    
     中国税收优惠政策的演变,有两个显著的特点:一是阶段性,随着时间的推移,享受税收优惠的地区由东部沿海地区逐渐扩大到中西部地区,以至;二是层次性,即不同级别的对外开放地区享受不同程度的税收优惠。从而在特定的时间将外资引向特定的地区。
    
     如所周知,中国吸引外资的优惠政策十分成功,被称为“引资奇迹”;多年来引资绩效在全球东道国中名列前茅,发展中国家中排名第一。但种种优惠措施实际上相当于直接补贴行为,造成了对本国企业的“逆向歧视”,不符合WTO的公平竞争原则。
    
     进入“十一五”规划时期(2006年至2010年),WTO过渡期结束,中国继续吸收外商投资的政策不会改变,但根据形势的发展和变化,必需在税收政策领域作出相应的调整。
    
     中国入世五年过渡期,已于2007年12月到期。为了履行WTO协议规定的义务,税收优惠政策须按WTO协议规则重新定位。“国民待遇”是WTO奉行的基本原则,有悖此原则的“超国民待遇”和“低国民待遇”都须得到纠正。多年来外资企业较内资企业享有更多的税收优惠,两者差异主要表现在进口关税与所得税两方面。WTO成员国之间的无歧视性待遇原则,要求中国在对待优惠对象上实行无差别政策,构建内外资企业与地区之间统一的税收制度势在必行。另外,为了确保国家经济结构调整到位,也需要把目标转到产业导向上来,将产业结构调整置于区域政策之前,实行以产业结构优化为目标的税收优惠制度,从而在对待不同产业的发展上,可以贯彻产业不平衡增长战略,解决当前税收政策与产业政策之间的矛盾。
    
     2008年1月1日起实施新的《企业所得税法》,对内外资企业实行“两税合一” 即统一税率;配套政策措施将从税收优惠为主转变为营造良好的市场环境,导致从数量扩张型向质量效益型转变,并且更好地实现产业和地区合理布局。
    
     新税法规定的统一公司所得税率为25%, 对照全世界159个实行企业所得税的国家(地区)平均税率28.6%,周边18个国家(地区)的平均税率26.7 %,25%在国际上是适中偏低的水平,仍然有利于吸引外商投资,而且在执行时间与地域上,都不会搞“一刀切”。
    
     《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》中规定,继续执行西部大开发税收优惠政策,有关企业所得税优惠政策继续执行。
    
     对于原税收法律、行政法规规定的低税率和定期减免税、特定地区,实行过渡性优惠政策:
    
     1.自2008年1月1日起,原享受低税率优惠政策的企业,在新税法施行后5年内逐步过渡到法定税率。其中:享受企业所得税15%税率的企业,2008年按18%税率执行,2009年按20%税率执行,2010年按22%税率执行,2011年按24%税率执行,2012年按25%税率执行;原执行24%税率的企业,2008年起按25%税率执行。
    
     2.自2008年1月1日起,原享受企业所得税“两免三减半”、“五免五减半”等定期减免税优惠的企业,新税法施行后继续按原税收法律、行政法规及相关文件规定的优惠办法及年限享受至期满为止,但因未获利而尚未享受税收优惠的,其优惠期限从2008年度起计算。
    
     3.享受上述过渡优惠政策的企业,是指2007年3月16日以前经工商等登记管理机关登记设立的企业;实施过渡优惠政策的项目和范围按《实施企业所得税过渡优惠政策表》执行。
    
     新《企业所得税法》一方面保护了老企业的利益,一方面在较短的时间内实现了新旧企业所得税法的过渡,是一个合理化的制度设计。
    
     无论如何,林林总总涉外税收优惠不久就要走进历史,代之以“国民待遇”的公平竞争。有人担心这种政策调整会不会留不住外资。其实吸引外资的因素不止于税收优惠,中国市场投资环境和整体竞争力日益增强,是为更加积极有效地吸收外资的根本保障,但这种调整弱化直接吸引力的负面影响无可回避。
    
     面对中国经济发展的新形势, 在符合WTO规则的前提下,创办中国自己特色的“离岸型经济特区”,为海内外投资人、专家能人、有心的经营者,提供别开生面的另类税收优惠和便利条件,显然有助于因应重大税务政策调整转折,将对外开放、利用外资及其衍生效益提高到新的水平,并为茁壮成长的本国企业走向世界创造有利条件,是为切合时宜的前瞻性战略对策。
    
     目前国际的金融区域重心正在向亚太地区转移,人民币越来越成为国际上日益承认的稳定和参与国际结算的货币,自由兑换为时不远;亚元亦有呼之欲出之势。这也给中国建立和发展“离岸金融中心”带来了新的机遇。
    
     作者已经提出《“横琴”宝地“谋而后动”―创建直辖“离岸金融经济特区”诹议》一文,以及补充论证文章《时势催生“离岸型”经济特区-再议“横琴”宝地“谋而后动”》和《“离岸型国际金融中心”之路-三议“横琴”宝地“谋而后动”》,建议在中国政治稳定,经济快速增长的大环境中,选点地处东南亚和中国经济最为活跃地区的中心,中国腹地第一个对接粤、港、澳区域的横琴岛(现属广东省珠海市香洲区);作为中国特色社会主义制度下“一国两制”政策的开拓性发展,赋予中央直辖的独立关税主体、独立法域地位,经由全国人民代表大会制定基本法规,确定经济管理、社会管理以及金融创新等方面的自治权限,订立细则,依法治理。由于重在“离岸金融”,具备“离岸型国际金融中心”特性,建议取名“离岸金融经济特区”。
    
     税务优惠是“离岸区”“引人入胜”的强项,人称“离岸区”为“国际避税地”甚至“避税天堂”。但须指明,“离岸区” 作为自由经营的合法“避税天堂”,不容许逃税、洗钱、圈钱等非法活动钻空子,决非某些人不明就里所说的“逃税天堂”。
    
     “离岸区”果然提供了几近极限的税务优惠条件,但经营者能否充分享受,还要根据自身条件与外部因素相结合而定。
    
     “避税”大体上可分三类:
    
     1.符合主管国家立法意图的避税,在哪些领域征税或免税、对哪些领域重税或轻税,都体现着国家引导社会发展的意图,如果企业顺应这种意图,从重税领域转到轻税领域,那么这种避税就符合国家立法意图,应受国家的鼓励。
    
     2.不违法的避税。企业往往会巧妙利用一些国家的政策来减少自己的税收成本;主管国家不鼓励这种做法,但不能作为打击对象。如果这种避税的法律依据模糊不清,则主管国家可能进行查究或予以反制。
    
     3.不符合主管国家立法意图的非法避税,包括转移定价、资本弱化、利用海外受控公司将利润囤积海外等行为,构成逃税性质,这是有关国家税务机关需要反制和打击的对象。
    
     “离岸公司”合法避税,多属第二种类型;如果引导得宜,可以兼有第一种意义。
    
     针对“离岸区”作为“国际避税地”的特殊税收优惠办法,一些国家,尤其是主要的资本输出国从维护自身的税收权益出发,分别在本国税法中作出相应规定,以防止自身税收流失。英美等发达国家纷纷订出了反制措施。例如针对一些企业利用离岸信托作为借“离岸区”进行逃税活动,美国于2001年与开曼群岛签署税收信息交换协议,涉及到金融机构账户资料公开等内容,对离岸信托等一些逃避税工具的运用进行限制。
    
     美国对付利用避税地逃税的防范措施规定最为典型,也最周全。例如,美国早在1962年制定的《国内收入法典》规定,只要在国外某一公司的“综合选举权”股份总额中,有50%以上分属于一些美国股东,而这些股东每人所持有的综合选举权股份又在10%以上时,这个公司就被视为被美国纳税人控制的外国公司,即外国基地公司。而且这个股权标准只要外国一家公司在一个纳税年度中的任何一天发生过,该公司当年就被视为外国基地公司。在上述条件下,凡按股息比例应归到各美国股东名下的所得,即使当年外国基地公司未分配,也均应计入各美国股东本人当年所得额中合并计税,这部分所得称为外国基地公司所得,其应缴外国税款可以抵免,以后这部分所得作为股息实际分配给美国股东时,则不再征税。
    
     “经济合作与发展组织”在2000年要求避税地合作消除不健康的税收竞争,并提出了制裁措施。各“离岸区”先后响应,相继修改其公司注册法规,承诺采用国际税收中的透明标准、进行情报交换、以实行公平税收竞争。
    
     中国出于鼓励外国投资的需要,不断提升涉外税收管理和服务水平,但长期以来没有制定成套的“反避税”法规。在2008年1月1日起实施的新《企业所得税法》及其《实施条例》中,首次纳入了全球国际通行的一般“反避税”条例(GAAR)(新法第六章“特别纳税调整”),这表明中国“反避税”举措有了质的飞跃。尤其值得一提的是第四十七条规定“企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收入或者所得额的,税务机关有权按照合理方法调整。” 第120条又有说明:“不具有合理商业目的,是指以减少、免除或者推迟缴纳税款为主要目的。”
    
     合理商业目的应成为企业商业决策的首要考虑内容,每个追求利润最大化的企业都会尽量减少税收成本,但区分是否避税的分寸就在于是否有合理的商业目的。今后只要企业在运作上不具有合理商业目的,税务机关就有权发起反避税调查。
    
     但究竟什么才能算作合理商业目的呢?像美国这样“反避税”比较先进的国家采用的是判例法,合理商业目的可以通过以前的案例来判断。而中国还不具备这样的法律条件和实践经验,如何认定合理商业目的,有待税务机关在执法中结合国家产业升级和地区导向等战略需要具体分析,制订细则,在实践中逐步充实完善。
    
     建议创建的横琴“离岸金融经济特区”当取法于国际著名的“离岸区”或“离岸管辖区”,但非简单因袭传统旧制而已,将结合国情,与时俱进,有所改进,有所发展,争取成为全球同类型经济体中效能更高、副作用较少的优化模式。在税务优惠方面,也是如此。
    
     未来的横琴“离岸金融经济特区”,既是合法“避税天堂”,举凡离岸企业追求避税效果、降低经营成本,只要通得过母国和有关国家的反避税法规,自应欢迎共襄盛举;更是发展战略导向的外化金融基地,其中税务优惠策略不失为具有主导作用的重要杠杆。
    
     中国自身有关“离岸经济”的税法包括反避税法规,应在符合WTO公平竞争原则前提下,体现有利于大西部腹地开发;有利于“一国两制”架构下“内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排”(CEPA)的贯彻;有利于扩大和加强大陆与台湾的金融经贸交流合作;有利于提高科技创新能力,促进产业升级、转型、进阶;有利于推进亚太地区和全球范围公正、开放的多边贸易体制等战略性大目标,将税务优惠这一调控手段运用自如,恰到好处,在合作共赢中导致国家利益最大化。
    
    
     附录:
    
     1.《“横琴”宝地“谋而后动”―创建直辖“离岸金融经济特区”诹议》部分网页键接如下:
    
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    http://news.sina.com/sinaus/102-000-000-104/2008-04-22/11193446.html
    
     学说连线:经济论丛
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     澳门学论坛
    http://macaulogia.blogspot.com/2008/04/excelente-proposta-para-uma-off-shore.html
    
    
     3.配套论证文章:《“离岸型国际金融中心”之路-三议“横琴”宝地“谋而后动”》部分网页键接如下:
    
     人民网:经济论坛
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     共产党新闻网-人民网:先锋论坛
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     学说连线:经济论丛
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     2008年4月
    
    
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