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童大焕:人大代表专职化方有民主法治
(博讯北京时间2008年2月20日 转载)
    
    全国“两会”期间,北京的交通拥堵略有加重,让人怀念中非论坛期间封存80万辆公车时的畅通。最搞笑的是某日下午,我乘57路车从大望路到国贸南站,不足 2公里的路,由于交通管制走了足足35分钟,人有被公交车绑架的感觉,因为走也走不动下也下不来。“两会”是全国人民政治生活中的大事,北京1800万人口为这数千名代表和委员让让道,其实也是应该的。这是“两会”期间北京市民额外支付的时间成本。
     (博讯 boxun.com)

    网上有人呼吁要公布“两会”的经济成本。其实,这笔钱不用公布也好算——四星级饭店每人每天400元,市内交通和餐饮少算一点100元,乘以天数,再加上平均每人最低1000元差旅费,近3000名人大代表,2000名多一点的政协委员,总计几千万元的开支不算多。
    
    关键是会要开得有成效,开出质量。这几年,“两会”的质量一年比一年高,民生、民权、社会公平、民主法治的呼声在“两会”上越来越高,人大代表、政协委员越来越敢于和善于提出问题,包括那些事关人大权力核心的问题,如“作为第十届代表,我已参加了5年的会议,从没听过任何代表审议《预算报告》的发言”。
    
    “财政部提交这样虚化、不透明的报告给代表看,代表看了也白看,还怎么去监督,怎么去审议,这不蒙人么?”
    
    但接着的问题也来了:如果财政部提交的是一份详细的预算和预算报告,小到一张办公桌、一台电脑,账目都详细交到代表手中,可能一份报告就达数千页,短短十几天会议,光审议预算和预算报告都来不及。何况“两会”的议程是如此紧张,一府两院的工作报告、财政预算报告、通过一系列法律,有时还有人事任免等。我不是在为财政部预算的虚化和不透明辩护,因为在任何国家和地区,对政府预算的管控都是人大(议会)的核心权力,它是一个国家的命脉,这个权力如果被虚化,后果是非常严重的。很显然,我们现在的“两会”“集中议政”的开会形式,仪式性、象征性的意义多一些,而实质上有效性的内容少了一些。
    
    这方面的典型表现,除了预算报告及法律的审查,还体现在议案、提案上面。每年“两会”之后,人大代表和政协委员都会留下数百件议案、数千件提案。这些议案、提案也都不可能直接拿到“两会”上讨论,只能是会后留给相关部门去做工作。“相关部门”又是哪些部门?一是人大常委会;二是各政府部委。
    
    可是,人大常委会作为人大的常设机构,其组成人员并非像人大代表一样由选举产生,而是隶属“事务官”系列,一般由招聘考试录用。这样,本应由人大代表进行起草(或委托独立第三方起草)和充分辩论的各项法律法规和大政方针,最后变成了由常委会成员和政府工作人员来做,不仅立法民主的成分要大打折扣,而且,立法权和执法权相分离的基本法治原则受到损害。政府部门既是执法者,又是立法者,公民的权利和利益在此不断萎缩就在所难免。虽然“两会”期间正式的法律都要由全国人大代表们审议以后才能表决通过,但这种审议既缺乏应有的专业性,也缺乏逐条审议和修改的相关制度保证,使很多政府部门的“私货”很容易混水摸鱼获得通过,“权力部门化,部门利益化,利益法制化,垄断固定化”成为阻碍社会公平和民主法治的“新四化”。
    
    由此看来,人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,要落到实处,使立法权、人事权和预算权牢牢掌握在人大手里,就有必要改革我们的人大会议制度。不是一年才开一次会,而是一年要开很多的会;不是以集中议政的方式来开会,而是随时随地都有可能开很多专题会,完成从“集中议政”到“随时议政”的转变。
    
    这又对人大代表的组成和专职化、职业化提出了新要求。第一步,代表应该专职、专业,代表人数应该减少,辅助人员增加;代表走政务官系列,民主选举产生,辅助人员走事务官系列,由考试招聘产生和晋升。同时,官员代表必须逐步淡出。在我国,政府官员兼职当人大代表的现象越来越严重,陷入了“自己起草法律,自己举手通过;自己做预算,自己通过预算报告;自己监督自己,自己任命自己”的误区。中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授在2005年6月24日做客人民网时透露,十届全国人大代表中,来自工农第一线的代表大概只有100多人,而具有官员身份的代表有1200多人;此外,蔡定剑统计过一个市的人大代表,干部代表超过了60%。2005年,在全国“两会”期间,中央党校教授王贵秀在接受记者采访时,针对我国各级人大代表中官员占70%的构成现状,也曾大声疾呼 “代表中的官员之多是世界罕见的,人民代表大会不是官员代表大会!”
    
    可以这么说,没有代表的专职化,没有政府官员从代表名额中淡出,人民代表大会制度这个我国根本的政治制度就空有宏大的架子而缺乏饱满的内容,民主监督和民主立法都将难以落到实处,一个国家强国富民的民主与法治之制度根本也将难以建立。
    2007年03月19日 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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